【海洋观点】对2048年后南极矿产资源活动制度的合理展望

在国际法教义学视角下，《议定书》第25条所规定的修改、修订程序已经在很大程度上决定了未来南极矿产资源活动法律制度的基本走向，因而对第7条禁令进行调整以直接塑造或更新南极矿产资源管制国际法依据的做法似乎已没有太大空间。但从另一方面来说，完善南极环境保护的法律制度也能实现或提升南极矿产资源活动的管制水平。更何况，不断变化发展的现实影响因素从来就是促进南极条约体系实现自我调整、优化结构进而具备强大韧性的动力，以此为基础逐步实现相关国际治理的创新仍然值得期待。
一、基本方向：在现行南极条约体系内实现制度完善
可以肯定的是，至少在2048年前后，南极禁止矿源活动的法律状态不会被强行打破，而将随着各协商国已经形成的路径依赖以及环境保护机制的全面优化得到逐步发展与完善。因为ATCM的历史实践已经表明，这是目前根据《南极条约》第4条维系南极和平和安全状态、避免南极再起领土主权争议的最佳选择。
! s& O% Y" z2 ?以《议定书》第25条第1款下的ATCM基本修改程序为路径进一步确定对部分南极矿产资源活动永久禁止开采的结论，且其完整建议目前看来部分满足第25条第5款(a)项修改第7条应对“在南极进行矿产资源活动是否可被接受”作出回答(该提议的回答是部分否定)的要求。然而，该主张自身最大的缺点在于没有明确提及在对油气资源进行永久禁令后，对其他南极矿产资源及其活动管理的后续法律安排。且结合历史经验，从现实角度考虑，近年内最终能通过ATCM产出一项符合《议定书》第25条要求的矿产资源活动管理制度的可能性实在过于微弱。因此，本文认为，即便是这样一个以《议定书》为法律依据、以大量气候监测数据为科学支撑，并且援引大量第26届世界气候大会结论和成果辅证实现《巴黎协定》控制升温幅度目标必须禁止开采南极油气资源的“理性”提议，能在近期真正转化成具有约束力规则的可行性也并不高。
# h$ G+ Q  x4 E$ m! W* X1 s! V* M8 B3 X在提及南极矿产资源活动管制制度的更新发展时，人们似乎仅着眼于对于《议定书》第7条本身的实质规定进行修改，而忽视了在现行南极环境保护法律制度中各规则之间的联系及其相互影响。全面环境保护法律机制与矿产资源活动管制事实上已经成为“一体两面”的议题，且它们之间的紧密关系也必然随着人类对全球环境问题的关注和对南极环境生态区域全面的认识而不断加强。因此，尽最大可能弥补《议定书》及其附件中规则设置的不足或空白也间接有助于明确与南极矿产资源管理相关的规则，并在实践中更好地适用于该领域的国际治理。例如，通过补充《南极条约》及《议定书》中对视察结果的后续处理规则，或是在南极特别区域的信息公开交流制度中特别规定披露本区域内“与科学研究相关的矿产资源活动”的情况，都会在不同程度上促进南极矿产资源活动的现实管制。具有特别价值的还包括《议定书》附件6《环境紧急事项引起的责任》,其一旦生效，就可能对相关的活动产生重要规制和警示作用，由于法律责任成本这一重要问题的存在，各类主体对推进南极矿产资源活动的热情很可能也会有所降低。
" V+ T' D5 o' o& S二、ATCM与非政府组织的密切合作促进科学性规则的诞生
与传统国际法相比，科技进步在“战略新疆域”国际法制度构建中占据了空前的先导性地位。而同外空、深海等其他“新疆域”相比，科学在南极国际法律制度的发展过程中对造法结果产生了更具实质性的影响。这不仅表现为《南极条约》将科学研究和国际科学合作作为实现和平利用南极的重要方式，以法律条文形式对其价值进行了确认和肯定，而且表现为拥有“观察员”地位的南极研究科学委员会(SCAR)及其提交的工作文件数次对南极条约体系发展施加重大影响的能力。回归到南极矿产资源活动的管理问题上，目前冰下勘探和数据建模技术的确有助于人类更加全面地掌握南极矿产资源的分布、储量等实地信息，但问题在于，现在同样没有科学技术能够保证哪怕是单纯的取样行为对南极生态环境的“零打扰”。从这个意义上讲，要对“与科学研究有关的矿产资源活动”与一般矿产资源活动作法律层面上的区分，也应建立在充足的科学数据基础之上，使其具有科学性的底色，而避免仅依外交家、法律工作者的一般性推测武断地制定规则。此外，SCAR地球科学小组下辖的科研项目及活动与南极矿产资源直接相关，因此SCAR关于南极地质、地理学领域的会议与汇报也将对南极矿产资源活动制度未来的清晰化发挥作用。
. K( ^1 I' g* G( Q9 G6 ~. M8 @* t除了SCAR这一专门致力于南极科学研究和合作的非政府组织，原本在南极条约体系之外的非国家行为体也能够从科学、环保角度对南极矿产资源制度的未来产生影响。毕竟，二十世纪九十年代绿色和平组织与南极及南大洋联盟通过实地科研调研证明，人类活动对南极生态造成破坏，进而大力开展“世界公园”运动以抗议《管制公约》通过所造成的全球性效应还历历在目。虽然最终“世界公园”方案未被ATCM所接受，但其也有效促进了南极条约体系造法方向的转变，例如《议定书》第2条将南极指定为仅用于和平与科学目的的自然保护区。而随着《ATCM议事规则》的数次修订，其他非政府组织可凭借其“专家”地位更充分地参与ATCM议程，对督促与推动南极条约体系的发展产生积极影响。
三、与国际环境法的发展同频共振
# P$ v3 {, a1 E* B; ^% J# A正如《里约环境与发展宣言》指出的那样，“我们的家乡地球具有整体性及相互依存性”。人类固然可按照不同标准将地球的生态环境人为划分为不同的区域，且针对各自特定的环境问题进行立法保护，但国际环境的整体性、流动性、不可分割性是在客观存在的。南极区域自然环境变化对全球气候的影响已得到科学的充分证明，这就意味着南极矿产资源活动的管制与环境保护制度的建立具有更显著的全球性意义，事关每一个国家、民族，更关乎组成这些单位的每一人类个体。例如，南极矿产资源的开采利用，特别是对油气资源的开发极可能抵消长期以来国际社会在《巴黎协定》框架下应对全球气候变化所取得的不易成果，而气温持续上升的后果有可能反过来引发南极冰川融化危机，一方面对南极生态系统造成几近灾难性的打击，另一方面又将导致全球海平面上升、粮食危机、气候变化、难民增加等问题。南极环境对于全球环境及人类命运共同体的强大影响力决定了未来南极矿产资源活动法律制度的建立无法仅以相关活动与南极地区自身的利害关系为确立其宗旨、目标和原则的依据，而是必须顺应全球环境问题与国际环境法的整体诉求和整体趋势。只有这样，南极条约体系自身的凝聚力与其对于体系外主体的吸引力才能永久存在，《议定书》及其附件也才能最大程度向其“建立一个符合全人类利益、保护南极环境及依附于它的生态系统的综合制度”的目标靠拢。
  
文章来源：节选自《2048年后南极矿产资源活动的管制措施研究》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2022年第5期
0 J! N) Z5 F8 A0 N! L& ]作者：李雪平，武汉大学国际法研究所教授；迟一诺，武汉大学国际法研究所研究人员
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