围填海历史遗留问题处理理论和政策

随着我国经济社会的快速发展，自20世纪80年代，我国开始大规模填海造地。但是，大规模、长期的围海造陆改变了海陆生态空间格局，引发了多种海洋生态问题，造成了生态安全隐患，使我国的海洋生态环境面临日益严重的压力。例如，大规模围填海直接改变海岸结构，海洋潮汐、波浪和水动力条件发生变化；直接改变邻近海域的沉积物类型和沉积特征，造成近岸和近海沉积环境与水下地形变化；降低海域的水交换能力和污染物自净能力，加剧近岸水环境与底泥环境污染；占用大量沿海滩涂湿地，彻底改变湿地的自然属性，自然岸线锐减，生态服务功能几乎丧失，物种多样性下降，生物量减少等。同时，由于前期缺乏对围填海的科学规划和总体控制，出现了一些不合理，甚至违法违规围填海的现象，形成了大量围填海历史遗留问题。

                               
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/ D8 @' ^. Q' G, h& Y& C自然资源部北海局朱德洲等在《海洋开发与管理》2022年第1期发表文章《基于生态文明思想的围填海历史遗留问题处理理论与实践 ——以大连港太平湾港区和中新天津生态城为例》，阐述了基于生态文明思想的围填海历史遗留问题处理理论和政策。
& ]( y: O7 P) s& e基于生态文明思想的围填海历史遗留问题处理理论和政策
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习近平生态文明思想的核心，是坚持“绿水青山就是金山银山”和“人与自然和谐共生”的理念，既揭示了为什么要保护生态，也指明了生态保护的方向，对科学处置围填海历史遗留问题具有重要的指导意义。

围填海历史遗留问题体量大、类型复杂，不同问题区域形成的历史原因不同，对生态环境的影响程度也不相同，且关系到国家战略发展和人民群众的切身利益，因此不能采用“一刀切”的方式进行处置，须分级分类、因地施策。从行政管理的角度看，对于未批先建和违法违规审批的项目，要依法依规予以查处和追责；对合法合规的项目，要根据实际需求尽可能地压减填海面积，集约节约用海。从生态保护的角度出发，对于严重影响生态环境的，必须坚决予以拆除；对生态环境影响不大，且拆除会造成二次污染的，应依法依规处置后尽快加以利用，提高资源利用率。从人与自然和谐发展的角度来说，应充分考虑问题区域对国家战略和人民群众生产生活的影响，对具有重大战略或者公益属性的项目可以予以保留，同时制定有针对性的生态修复措施，打造美丽宜居的共同家园。
1 生态保护优先，分类处置围填海历史遗留问题
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. d* z4 C) x" }6 `2018年7月，国务院印发了《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（国发〔2018〕24号）（以下简称24号文），从严控新增围填海造地、加快处理围填海历史遗留问题、加强海洋生态保护修复以及建立滨海湿地保护和围填海管控长效机制等4个方面提出了具体工作要求。有关省级人民政府要按照“生态优先、节约集约、分类施策、积极稳妥”的原则，制订围填海历史遗留问题处理方案。对于合法合规围填海项目，由省级人民政府根据围填海工程进展情况进行妥善处置，并进行必要的生态修复。对于违法违规围填海项目，由省级人民政府负责依法依规严肃查处，并组织开展生态评估，根据违法违规围填海现状和对海洋生态环境的影响程度，责成用海主体认真做好处置工作，进行生态损害赔偿和生态修复。为贯彻落实24号文精神，国家有关部委连续出台细化的政策措施，指导围填海历史遗留问题处理工作。2018年12月20日，自然资源部、国家发展和改革委员会联合下发《自然资源部国家发展改革委关于贯彻落实〈国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知〉的实施意见》（自然资规〔2018〕5号）（以下简称5号文），要求针对围填海历史遗留问题清单制订处理方案，处理方案应当明确总体目标、年度目标、产业准入、生态修复、违法查处、责任追究、任务分工和保障措施等内容。对于合法合规围填海项目，进一步强调了集约节约利用，最大限度控制围填海面积，并进行必要的生态修复，提升湿地生态功能。对于违法违规围填海项目，进一步强调开展生态评估，科学评价对海洋生态环境的影响，明确生态损害赔偿和生态修复的目标和要求，依法依规严肃处理，责成用海主体做好处置工作。涉及围填海历史遗留问题的项目用海，要优化海域审批流程，简化海域使用论证内容，提高审批效率。2018年12月27日，自然资源部印发了《自然资源部关于进一步明确围填海历史遗留问题处理有关要求的通知》（自然资规〔2018〕7号）（以下简称7号文），强调了围填海历史遗留问题处理的基本原则，充分考虑历史遗留问题处理总量大、地区差异大等问题，进一步明确“已取得海域使用权但未利用”“未取得海域使用权”围填海项目分类处理政策，在5号文的基础上细化了处置要求，以促进海洋资源严格保护、有效修复和集约利用。
2 人与自然和谐发展，科学设计生态修复措施
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2018年11月1日，自然资源部办公厅下发《自然资源部办公厅关于印发〈围填海项目生态评估技术指南（试行）〉等技术指南的通知》（自然资办发〔2018〕36号）（以下简称36号文），为科学处理围填海历史遗留问题提供了技术支撑。《围填海项目生态评估技术指南（试行）》提出运用生态学方法，以生态优先、分类施策、科学严谨、统筹兼顾为评估原则，以围填海项目生态影响评估、生态损害评估、海洋生态环境影响综合评估为主要评估内容，旨在明确主要生态问题，提出生态修复对策，为处理围填海历史遗留问题提供决策依据。《围填海项目生态保护修复方案编制技术指南（试行）》要求以“问题导向、因地制宜；保护优先、自然恢复；统筹考虑，合理布局；切合实际、注重实效”为原则，根据围填海现状和对海洋生态环境的影响程度，梳理主要生态问题，确定生态保护修复重点，制定针对性的生态保护修复目标，提出可量化的考核指标。针对海岸线、滨海湿地、海洋生物资源、水文动力和冲淤环境、海岛生态系统等生态保护修复重点，提出了相应的生态修复措施与相关技术要求，后期可制定针对性的跟踪监测计划，开展效果评估。《海洋开发与管理》杂志由自然资源部主管、中国海洋工程咨询协会和海洋出版社主办。资料来源：海洋开发与管理  点击文末”阅读原文“可浏览《基于生态文明思想的围填海历史遗留问题处理理论与实践 ——以大连港太平湾港区和中新天津生态城为例》全文
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