随着海洋经济的发展,用海行为越来越频繁,对海洋的开发与管理也一直在不断探索中。2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中初次提出生态空间这一概念。由于海洋自身的特性,一旦造成污染和生态破坏,整个海域便会受到影响,所以海洋生态空间建设需引起足够的重视。
5 |7 J' M4 c7 A; g- R* T6 s近年来,海域使用权纠纷案件不断攀升。同一海域针对不同的用途可能存在多个使用权人,而不同用途的交叉容易引发使用权人之间的纠纷,如陆海用途冲突、不同海域层之间的用海冲突等,都会引起不同使用权人之间的用海矛盾,而解决这一矛盾冲突的有效手段之一就是用途管制。2015年中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》提出:“要构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”。此后,国家对这一制度要求不断更新,例如提出多规合一、陆海统筹、海洋生态保护等政策保障。海洋生态空间用途管制对科学用海、保护海洋生态、实现人海和谐和可持续用海目标具有至关重要的作用。
+ v' N% E+ ?' n) u% E7 D: w大连海洋大学陈梅硕士研究生、周连义副教授等在《海洋开发与管理》2022年第5期发表了文章《海洋生态空间用途管制法律问题研究综述》，从国内外两个方面对海洋生态空间用途管制的相关概念、海洋空间规划实践层面、海洋生态空间用途管制的政策法律依据等内容进行梳理,总结我国海洋生态空间用途管制存在的问题,并针对问题提出对策建议。
' H5 t% z( o1 j文章总结了我国海洋生态空间用途管制存在的5个问题。
$ |. q5 C: m: {7 p/ R& s( h一是海洋生态空间用途管制的内涵不明确 j) R/ |( A' A" o3 u& w
管制是政府运用公权力对相对人的行为进行限制和控制的一种手段和方法。然而,海洋与陆地相比,没有明显的边界划分,海洋是一个完整的系统,具有流动性和立体性,正是由于其特殊性质,需要单独制定海洋生态空间用途管制的有关规定。目前我国没有在相关法律规定中明确这一概念,海洋生态空间用途管制这一概念多零星分布在我国发布的政策文件中,还没有对这一概念明确而统一的界定。概念涵盖着事物的性质和特征,通常对一事物的了解首先是通过其概念,概念厘定不清,既不利于围绕这一概念对其进行制度设计,也大大降低了其管制公信力。
8 O2 _) z3 |' {' K+ U7 g7 K: w& B/ a二是缺乏基本法,法律依据不足# f. H% w( ^; F
《宪法》第九条:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有”,但未有涉海规定,现行海洋法律体系也大多是根据管辖领域和部门进行的立法,如《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国海上交通安全法》等都有明显的行业性,整体比较分散,缺乏一部基本法律来统摄。海洋生态空间用途管制多在政策文件中提及,缺乏专门的法律对其进行规制,管制作为政府的一种行政权,要依法行政,并需通过法律对其予以约束,防止权力滥用。" w9 P& l, P/ @% k0 a# |- v
三是公众参与机制不完善- k1 q a' W0 S e* P8 N9 d
我国的海洋空间规划编制体系以政府和专家为主导,虽然也在相关文件中规定了公众参与的途径和方式,但都是原则性规定,对参与公众范围的界定、参与阶段、参与的具体程序等都没有涉及。公众参与规定的不完善给予了行政主体极大的自由裁量权,具有主导作用,使公众处于弱势地位,并且长期受重陆轻海的观念影响,公众对海洋的重视度不够,导致公众参与的积极性不高,不能做到真正参与。公众参与对海洋空间规划具有重要意义,但也要考虑参与的效益与成本,需对公众参与的有关事项予以规定,发挥公众参与的优势。2 b" {; y9 p+ V& T/ R, \
四是缺乏行政职能冲突协调机制
8 U) e- A0 H: l4 d1 @& x海洋生态空间的用途管制,一是涉及不同行业部门之间的协调,同一海域存在多种用途,不同的用途牵涉不同的部门,海洋生态空间更是具有极大的空间贯通性,进行用途管制涉及不同部门;二是突破了行政边界,是以生态系统的完整性和规律性为中心的,对于跨界的海洋生态空间用途管制牵涉跨行政区域,需要涉及跨界主体间进行协调,目前对于跨界海洋空间用途管制的协调机制尚无规定。
! U- B% g, @, n五是监督具有滞后性
# |! k) C9 i0 {. ~) s$ r9 h4 }从我国现行有关规定来看,涉海的开发利用行为主要注重事前评估和监督。评估可以看作是监督的一种方式,通常以事前的用海项目环境影响评估作为是否可以获得行政许可用海的依据。在事中和事后的监督方面较为薄弱,由于目前我国海洋生态修复立法体制不完善、修复成本高等问题,监督显得尤为重要,在一定程度上可以避免或减轻对海洋生态的污染和破坏。) T& [$ u$ X$ x! x$ Q
文章针对问题提出了厘定海洋生态空间用途管制的内涵、加快制定海洋基本法,完善海洋法律体系、完善公众参与机制、建立行政职能冲突协调机制、加强监督等建议。
8 g; ~: U' \ S+ ?1 X' K《海洋开发与管理》杂志由自然资源部主管、中国海洋工程咨询协会和海洋出版社主办。自然资源部副部长、党组成员，国家海洋局局长王宏担任顾问。
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