当前我国海洋环境治理难题及对策探讨

作者：郑 辉（青岛科技大学法学院 ）原文《新时代我国海洋环境治理问题及对策探讨》刊发于《法制博览》 2022年第20期

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伴随着新时代的政策、决策的出台与实施，我国在海洋生态环境治理保护工作上取得了积极成效，尤其是党的十九大中重点强调了“加快建设海洋强国”的主题后，海洋环境治理问题愈发重要，社会对于海洋生态环境保护的关注点增多，国家政府部门积极采取手段策略提供宏观层面的指导。但仍需注意到的是目前的海洋环境治理仍有很大的改进空间，很多的问题亦急需解决：为什么我国十分重视海洋生态环境的保护，但现实治理情况没有达到理想效果？以及在长期的治理过程中治理难题的根本性原因出于何处？本文立足于新时代历史方位，通过总结当前我国海洋环境治理取得的积极成效、治理过程中面临的难题和困境，借鉴域外国家在本项治理方面取得的成效，分析并探讨我国可借鉴的经验及可行的对策，以为新时代的治理活动提供新思路。
一、新时代我国海洋环境治理的成效
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在治理目标层面上，保护海洋生态环境和发展经济相协调的理念不再占据主要地位，“海洋生态文明”与“陆海统筹”的地位和价值随着党的十九大的召开而迅速上升。一方面在国家宏观的层面上，此理念为我们实现治理目标提供了方法论指南；另一方面在微观层面上，有益于具体制定适合各地方细化治理的指导，使得我国正沿着多层次、多角度、多元化的治理目标不断前行。在治理主体结构安排上更加合理，坚持以各级政府及政府部门作为治理核心主体，在其之外，明确了其他主体也需要起到重要的推进作用。尤其是市场机制中新型的治理模式投入治理市场进行适用，部分公众的自我保护意识加强、扮演着更加重要的角色等等，在海洋生态环境治理方面多主体、多层次共治共建逐渐完善。治理手段层面上，在总结前期实践经验及基于全面性的基础上选择适用多措并举的方式，开始注重合理运用“硬”“软”两种治理策略。一方面，愈加重视对相关法律法规、制度、党的政策、国家决策等多项工作的建设，例如，我国在2017年对《海洋环境保护法》进行修改，让“冰冷的法律条文”逐渐适应新发展阶段，以硬性手段的约束力强化治理效果。另一方面通过对科学技术、资金、人才培养、市场等多层次的力量给予支持，引导这类弹性治理手段更好地发挥积极作用。上述是我国取得的治理成效，但此外还暴露出一系列难题需要我们去积极应对，这就要求我们要以新的视角投入到治理实践中去。
- r- k7 T: P' M" F二、当前我国海洋环境治理难题
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, B9 |) O8 R3 P" Q5 o' A（一）局部治理设计滞后

从20世纪80年代末开始，我国立法机关先后出台了多部相关海洋环境保护法律、法规及规章，在海洋生态平衡与海洋污染治理等方面起到了显著的作用。但我国关于海洋环境立法尚有空缺不足之处，还需进一步完善。近年来，以“大连海域溢油”事件为代表的污染事故频发，显现出立法上关于治理后续的赔偿责任问题没有明确设立，具体可以细化为多项，包括补偿、修复等，导致在实践中因缺少条文指导而无从下手。同时，我国正在施行的海洋生态红线制度、海洋生态补偿制度等，由于多种原因，部分制度的设计和构建也存有缺陷，例如，生态补偿制度是如何进行补偿的，补偿能挽救被污染的生态吗，还需要继续探索为海洋环境治理提供充分的法律基础和依据。
（二）层级冲突下治理效果倾斜严重

9 U: M7 j( k7 d: S# P不同层级治理机构的治理能力也是不同的，这是导致不同层级之间治理效果不平衡的最重要原因。层级冲突主要概括体现在软性和硬性条件上存在差异，中央、省市级作为上层在海洋环境治理中的优势较大，对于相关立法、政策的认识和理解更深入一些，且能获得更多的治理资金支持，在治理资金方面压力较小，还能获得更多的协助治理手段、调取更多的专业人才，在代表社会要求损害赔偿时其地位似乎更高一些。而经济稍微落后的区域作为下层甚至在进行巡逻执法时，船只数量不够还需要向船舶公司借船使用。各级政府和部门间信息系统兼容互通性若是不强，再加上治理保护机制建设中单一化、部门化的现象的存在，就会使得治理主要力量集中到某个或某几个部门身上。上述的这些问题的存在不断削弱环境治理的能力，使得基层区域的治理更加困难，难以改变当前不同区域治理效果发生严重倾斜的现状。
（三）主体层面的矛盾冲突

从我国开始重视起来海洋环境治理问题开始，政府一直都是作为海洋环境治理的核心主体力量。但在区域负责、地区利益冲突的导向下，导致海洋环境治理中集体行动陷入瓶颈，使得中央倡导的海洋环境治理政策在“权衡利弊”（成本—收益分析）的影响下受到制约，难以在现实中施行下去，就会导致“整体性公共利益最大化的实现可能再次让步于不同局部间地区利益的博弈”。企业作为市场的绝对性主体，在追逐经济效益最大化的过程中，会通过采用隐瞒或违法的方式逃避治污责任，损害公共环境利益。当前市场中出现了以从事海洋环境治理服务为主要服务类型的企业，已经开始投入运营到治理实践中。就公众的主体身份而言，从不同的视角分析下，他既可能是海洋环境污染的受害者、受益者，也可以是破坏者。相比较美国、日本等国家，我国在公众参与海洋环境治理、保护方面的实施过程机会相对较少，社会组织能发挥的作用有限，且对政府表现出强烈依赖，部分环保组织受制于政府部门，从而失去独立性价值地位。此外，四方主体之间，既存在自身的矛盾，也存在相互之间的冲突，如何协调各方之间的关系在治理方面是一个很棘手的问题。
（四）科技手段间接成为“摆设”
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虽然说我国的科技发展水平在世界各国中较为靠前，但相比较于其他方向，专门研究海洋治理的科技人员相对欠缺、不同区域政府间的科技发展状况不一致、新型海洋仪器开发还需完善等多重问题难以应对。例如，目前我国对于海洋环境监测多以近海岸的环境监测为重点，而深远的海洋监测还急需拓展，如果不能充分运用科技的手段来协助我们治理海洋环境，则治理难度将越来越大。
( H7 o4 Z- m& C1 m6 S+ G/ B3 j三、新时代我国海洋环境治理的机遇
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（一）严格重点治理问题专门性立法

最粗略的方式即对不同海域所面对的不同治理难题进行具体的条例规定，如山东省青岛市针对绿潮灾害，从2008年起至今，分别在不同阶段颁布规定且取得成效。若想再进一步，在此基础上要严格通过对重点污染方面设立专门立法，主要是在海洋环境受到破坏、污染后，如何在短时间内获得最大限度的补偿、赔偿进行立法的强制性规定，尤其是要关注到上述提到的船舶油污损害赔偿类的案件，一般而言船舶溢油案件的污染范围较大，短时间内是很难清理完全的，这对于我国海域的生态环境影响是十分巨大的。因此，相关立法部门应当出台专门立法，发生此类案件时，不可局限于按照我国参加的国际公约或者是其他立法中涉及的规定进行处理，可以借鉴加拿大对于船舶油污损害案件的治理，实施一种“双轨制”的立法使用模式。基于此，使受到溢油损害的海域，可以最大程度地获得赔偿和积极修复。
（二）精确主体定位

对于协调主体之间的关系，在响应党的十九大提出的构建“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与”的环境治理体系的政策要求后，我们要将主体的作用、预期目标分别讨论后定位。首先在政府这一治理主体角度上，要压紧压实政府部门职责，通过海洋环境治理绩效机制来激励政府部门发挥更强的作用。不管是对于公众、企业还是社会组织，一贯多以政府的行为为主要导向，这也就为政府在治理过程中发挥主要作用奠定了重要基础。在企业的主体责任限制上，一方面要鼓励企业作为海洋环境治理的主体之一起到积极作用，国家通过财政投入的方式，引导市场上的企业转换运营方式，以绿色技术创新实现“环保、低耗”的运作转换，以此来实现长期环境收益的目标；另一方面，鼓励企业承担起所负担的社会责任，企业要为自己的行为买单，严格限制排污要求等，例如某航运公司在航运过程中泄漏油污导致海洋环境污染时，对该航运公司应当承担起何种责任方面进行规制。对于公众而言，最好的前提是让政府主动与公众建立一个良好的合作关系，这就要求政府做出更多的铺垫，一方面要加强海洋环境相关政策的日常宣传教育，普及海洋知识，鼓励和支持公众参与；另一方面，明确规定公众的知情权、参与决策权、表决权与诉讼权，尤其是涉及公众利益的重大治理问题上更应多听取公众要求。而社会组织如何发挥监督者的作用其实相较前三个主体更容易一些，政府部门要积极鼓励和支持环保组织的发展，制定相应法规与政策激励，增加财政补贴，规制参与活动，防止社会组织出现越权的行为。
（三）协调区域利益冲突
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“利益是社会生活中唯一的普遍起作用的因素，一切错综复杂的社会现象都可以从利益的角度得到解释。”区域间、上下层级政府部门、同级政府部门之间存在利益协调的冲突是不可避免的，也是很难得到根除解决的。既然在海洋环境治理问题中无法避免利益冲突，则可以从侧面以如何加强双方之间的合作入手进行探讨。通过设立的专门性机构来对具体治理商议进行组织、统筹、协调，在一些重大问题的讨论上起到“主持人”和“组织者”的作用。例如山东省前些年组建的涉海协调机构，就区域内的重大海洋问题开展沟通协调，在具体治理工作构建上发挥了一定作用。同时，还可以以签订部门合作协议的途径来减轻利益冲突，也相当于是一种变相激励制度。多部门之间为了实现共同的目标，在达成共识的基础上签订有关合作协议、分工合作、相互配合，尤其是与海警建立起高效的协作配合机制。
# H/ A- i  N9 B" x. J（四）数据化治理、运用科技力量

% [( s: x& R( t5 M我们要通过运用科技的手段来加强海洋环境治理数据化的进步，再运用数据化方式进行海洋环境治理。我国的海洋环境问题会因各个海域不同而有所区别，例如，山东省靠近的渤海湾、东海与浙江省靠近的黄海，其不同海域之间存在的污染问题、同一污染问题的不同污染状况是大不相同的。为更具体有效地针对某一海域的特定海洋问题作出完备的环境治理对策，就需要对该海域的特定问题进行全面、详细的数据化分析，通过大数据技术对各类海洋环境进行监测并进行数据收集和数据共查，对于发现的海洋环境问题，也能通过数据化分析的方式迅速找出其主要原因及问题所在。同时还要再度加大对科技研发的投入，做好核心技术攻关工作。向重点污染问题设立研发重点的课题，对具有全球性的海洋污染治理的难点技术进行攻关，不仅在我国国内的海洋科技上取得巨大的成就，更能在全球海洋环境治理范围内大展身手。
四、结语

% g* U( w( c+ `; d, y$ r, K+ W在当前新发展机遇下，有关海洋环境治理问题在治理目标、手段等方面有了新的存在意义，同时治理难题及挑战也伴随而出。本文所提出的海洋环境治理新机遇以抽象的方式从客观层面上对治理难题加以分析，尚有不足之处值得深入探讨。总之，海洋环境治理问题一定会与海洋资源的开发利用相伴相生，这是一项需要我们持续关注的长期工程。海洋环境最终治理目标的实现不仅需要学者们不断进行学理思考，提出新的治理要求、治理可能性、治理可行性的畅想，也需要国家从宏观层面对海洋环境治理问题始终保持高度重视和积极指导，最终还是要靠具体实践进行不断地摸索和创新。参考文献略
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