【海洋观点】关于生态文明建设与深化政府环保机构改革的建议

【要点】组建自然资源部和生态环境部是政府机构改革对生态文明建设要求的及时回应,这主要体现在个方面：第一、有效解决了环保机构权责不明、多头执法、效率低下等问题；第二、将政府生态保护的职能明确体现在机构设置上，有利于明确权责。继续深化改革应该继续完善中央生态环保机制的结构和职能划分、建立地区性协调机制以及完善多元共建生态文明模式。

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党的十八大报告将生态文明建设纳入“五位一体”的国家总体战略布局之中，并要求将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程。十三届全国人大通过《中华人民共和国宪法修正案》，将生态文明历史性地写入《宪法》，从国之根本大法的高度对生态文明建设提出了要求。很明显，生态文明建设已经超出单纯的环境保护范畴，而成为一个综合的系统工程，要求进行相应机构建设，落实相关的制度、机构和职能安排。组建自然资源部和生态环境部是政府机构改革对生态文明建设要求的及时回应，继续深化政府环保机构改革可以从三方面着手。

一、组建自然资源部和生态环境部的及时性

党的十九届三中全会颁布的《中共中央关于深化党和国家机构的决定》指出：“转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置，是深化党和国家机构改革的重要任务。” 完善政府在生态环境保护方面的职能，优化环保机构设置，是政府机构改革的重要任务。此次组建自然资源部与生态环境部可谓相当及时，这主要体现在以下两个方面：

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一是我国过去的生态环境保护体制、机制存在权责不明、多头执法、效率低下等问题。按照原来的机构设置，资源保护职能按资源门类分散在发改委、国土、水利、农业、林业等部门，这种分散式管理的模式不符合自然资源系统的完整性，也不利于管理。在污染防治领域，由于环保机构成立时间较晚，原先的管理职能分散在发改委、林业、农业等部门。即使在环保部成立后，原部门的环保职能加上解决新问题的各种行政授权，使得“以部为单位”甚至“以司为单位”的决策模式广泛存在，环境政策存在分散、重复、甚至冲突的局面。

组建自然资源部和生态环境部将从根本上改变这一局面。 组建自然资源部，将过去分散在发改委、住建部、水利部、农业部、国家林业局等部门的自然资源的调查和确权登记整合，统一行使用途管制和生态修复的职责，有利于对山水林田湖进行整体保护、系统修复和综合治理。组建生态环境部，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全。这样的机构设置，一方面有效解决了政府职能分散、碎片化的问题，有利于克服理论上有人管，实践中无人负责的尴尬局面，从总体上提升政府工作的行政效率和水平，另一方面也实现了管理权和执法权的有效分离：自然资源部统一行使全民所有自然资源资产管理者的职责，而生态环境部统一行使生态环境监测和执法职能，这就明确了两者的分工，对于进一步推动生态文明建设具有重要意义。

二是在此次机构改革之前，政府生态保护的职能未能明确体现在机构设置上，对明确权责存在一定阻碍。习近平同志多次指出“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”、“好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”近年来，国家出台了一系列有关生态保护和补偿修复的文件，如《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》、《全国生态保护“十二五”规划》、《生态保护红线划定指南》等。但是在过去的政府机构职能设置中，生态保护职能往往被包括在政府的公共服务职能中，并不单列。此外，人们对于“资源”、“环境”、“生态”的科学涵义及其相互关系往往存在一些模糊认识，其主要表现是将“生态”与“环境”混为一谈，这客观上不利于生态文明建设。例如，在探索建立绿色GDP 核算体系过程中，只将资源消耗和环境污染损失的因素纳入其中，而将生态因素混同于环境因素，或者将生态因素归入环境因素，致使生态效益、生态价值、生态补偿在该核算体系中未能得到应有的体现。

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这种认识在党的十八大报告中已经得到改观，在谈及“生态文明制度建设”时，报告明确要求“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系”。2013年环保部颁布的《全国生态保护“十二五”规划》和2017年国务院出台的《生态保护红线划定指南》都体现了生态保护在建设生态文明中的重要性，然而在此次机构改革之前，这一重要性并未体现在政府机构名录上，对明确权责存在一定阻碍。此次《深化党和国家机构改革方案》明确将生态环境保护和经济调节、市场监管、社会管理，以及公共服务一并列为政府职能，并在组建自然资源部和生态环境保护部中明确了资源、生态保护和环境保护的关系，将生态保护职能正式落实于政府机构职能设置上，对于贯彻十九大精神，全面推进生态文明建设具有重大意义。

二、关于进一步深化政府环保机构改革的建议

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组建自然资源部和生态环境部有利于革除阻碍我国生态环境保护的体制、机制痼疾，为中国社会主义生态文明建设奠定不可或缺的制度支撑和机构保障。但是，政府机构改革并非一劳永逸之举，应当从如下三方面的具体措施着手，进一步优化环保机构职能：

第一，进一步完善中央生态环保机制的结构和职能分工。此次机构改革组建自然资源部和生态环境部，明确了自然资源部的管理职能和生态环境部的执法职能，下一步应当组建专门机构行使生态环境质量评估审计职能，形成生态文明建设 “三位一体”的政府机构设置。

第二、组建跨区域的资源生态环保协调机制。资源、生态、环境问题存在很强的跨区域特征，单个地方政府基于自身发展战略，无法解决跨界生态环境治理的问题，这就导致跨界污染问题日益严重，生态环境越来越脆弱。继中央机构改革之后，下一步可以考虑组建专门的跨行政区域和流域的统筹机构、管理机构、审计机构和统一信息平台，协调不同区域以及中央和地方在资源管理和生态环境保护方面的关系，建立新的跨区域治理模式。

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第三、完善公众参与的机制和渠道。政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的多元共建模式是生态文明建设的有效机制，这要求进一步完善公众参与的制度和程序，使公众能够合法合规地参与生态环境保护。同时，政府还应该建立适当的激励机制,激发企业、社会组织和公众的参与生态文明建设的积极性。

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文章来源:湖南大学新闻网

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作者：何韵   清华大学政治学博士，湖南大学法学院公共管理系助理教授。