为建设海洋强国提供“良法”保障

“迫切需要加强海洋生态文明立法研究、加快海洋生态文明建设立法进程，为进一步提升海洋可持续发展能力，实现人海和谐的美丽海洋建设目标提供‘良法’保障。”在今年全国两会上，全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅提出了建议。

                               
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全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅

* |" X, G+ i5 ]# [2 Q5 c目前，海洋生态文明建设的结构性、根源性、趋势性压力尚未得到根本缓解，根本原因在于我国海洋治理体系和治理能力现代化不足，海洋生态文明建设缺乏体系性、整体性制度安排，既缺乏海洋强国建设的基础性法律，又难以将陆地自然生态保护和海洋自然生态保护统筹纳入统一制度框架体系之中。
“现有法律制度在海洋生态要素的利用管控与保护改善、海洋生态区域保护等方面都存在不足。”吕忠梅认为，为进一步提升海洋可持续发展能力，加强海洋生态文明建设立法研究，加快海洋生态文明建设立法进程刻不容缓。
将海洋生态保护纳入环境法典“自然生态保护法编”
2021年，全国人大常委会已经将开展环境领域立法法典编纂研究纳入立法计划，目前正在组织相关论证工作。吕忠梅认为，编纂环境法典，可为海洋生态环境保护提供统一价值目标与基本原则，提升生态环境保护陆海统筹能力和水平。
2 d+ G/ c7 b; V( |* i" y在环境法典编纂研究中，应在“海洋既是‘水’的一种形态、也是与陆地相对应的一种生态系统、更是地球生态系统不可或缺的有机组成部分”认识基础上，认真研究“十四五”规划及“十四五”海洋生态环境保护规划提出的目标任务，将“推进陆海统筹的生态环境治理制度建设，加强海洋生态环境监管体系和监管能力建设，建立健全权责明晰、多方共治、运行顺畅、协调高效的海洋生态环境治理体系”的要求转化成为环境法典的制度设计。
$ j( {3 l/ L/ G* O6 j+ T3 X“具体而言，一是在环境法典总则中确立统一的价值目标和基本原则，为陆海统筹提供法律原则基础。二是按照陆海统筹的系统性思维，将海洋生态保护纳入环境法典‘自然生态保护法编’，用专门章节规定海洋生态要素管护的政府职责，建立专门的海域利用管控与保护改善、海岛的利用管控与保护改善等制度；同时，在相应章节中规定对滨海湿地、海岸带和海洋自然保护地这3种海洋生态区域的保护制度。三是在污染控制编、绿色低碳发展编中规定海洋污染防治、海洋绿色低碳发展的相关制度。”吕忠梅就如何编纂环境法典中海洋生态环境保护方面的内容提出一些建议。
系统梳理现行相关法律，尽快完善《海洋基本法》立法工作
. O; e& @( ~' h8 q2 j编纂环境法典，需要有一部海洋生态环保的基本法。
《海洋环境保护法》在 2017 年修订后，2018 年国家机构改革之后的立法修改尚未完成，致使省级层面海洋生态环境制度化建设因上位法规范不足，也存在尚不完善之处。
- }3 Z2 A; C1 b* n8 p目前，我国已将制定《海洋基本法》纳入立法计划。吕忠梅建议，抓紧完善相关的立法工作，加快推进海洋生态文明建设的法治体系建设。“《海洋基本法》将对海洋强国建设进行全面系统的规定，海洋生态环境保护必然是其中的一个重要部分，这也涉及与环境法典编纂关系的处理问题。”
目前，我国海洋生态保护的相关规定分散于《海洋环境保护法》《海域使用管理法》等法律、《自然保护区条例》《水生野生动物保护实施条例》等行政法规、《海洋特别保护区管理办法》《海岸线保护与利用管理办法》等部门规章以及大量的相关地方性法律法规中。
$ u& \3 {( T/ M5 ?. d此外，《国务院关于印发全国海洋主体功能区规划的通知》《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》等政策性文件，也对海洋生态保护发挥着规范作用。
吕忠梅认为，应对《海洋基本法》的制定和环境法典编纂工作进行统筹考虑，对相关法律法规、规章政策进行系统性梳理，合理确定《海洋基本法》和环境法典的相关制度并建立衔接机制；系统考虑配套性法规、规章、标准体系建设，确保为海洋生态文明建设提供健全的制度保障。
2 t7 H  C9 v, u; t1 g5 K. D“迫切需要加强海洋生态文明立法研究、加快海洋生态文明建设立法进程，为进一步提升海洋可持续发展能力，实现人海和谐的美丽海洋建设目标提供‘良法’保障。”在今年全国两会上，全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅提出了建议。
目前，海洋生态文明建设的结构性、根源性、趋势性压力尚未得到根本缓解，根本原因在于我国海洋治理体系和治理能力现代化不足，海洋生态文明建设缺乏体系性、整体性制度安排，既缺乏海洋强国建设的基础性法律，又难以将陆地自然生态保护和海洋自然生态保护统筹纳入统一制度框架体系之中。
“现有法律制度在海洋生态要素的利用管控与保护改善、海洋生态区域保护等方面都存在不足。”吕忠梅认为，为进一步提升海洋可持续发展能力，加强海洋生态文明建设立法研究，加快海洋生态文明建设立法进程刻不容缓。
将海洋生态保护纳入环境法典“自然生态保护法编”
2021年，全国人大常委会已经将开展环境领域立法法典编纂研究纳入立法计划，目前正在组织相关论证工作。吕忠梅认为，编纂环境法典，可为海洋生态环境保护提供统一价值目标与基本原则，提升生态环境保护陆海统筹能力和水平。
: R' q6 T1 j( W' A2 P在环境法典编纂研究中，应在“海洋既是‘水’的一种形态、也是与陆地相对应的一种生态系统、更是地球生态系统不可或缺的有机组成部分”认识基础上，认真研究“十四五”规划及“十四五”海洋生态环境保护规划提出的目标任务，将“推进陆海统筹的生态环境治理制度建设，加强海洋生态环境监管体系和监管能力建设，建立健全权责明晰、多方共治、运行顺畅、协调高效的海洋生态环境治理体系”的要求转化成为环境法典的制度设计。
  v- `. T; M/ S“具体而言，一是在环境法典总则中确立统一的价值目标和基本原则，为陆海统筹提供法律原则基础。二是按照陆海统筹的系统性思维，将海洋生态保护纳入环境法典‘自然生态保护法编’，用专门章节规定海洋生态要素管护的政府职责，建立专门的海域利用管控与保护改善、海岛的利用管控与保护改善等制度；同时，在相应章节中规定对滨海湿地、海岸带和海洋自然保护地这3种海洋生态区域的保护制度。三是在污染控制编、绿色低碳发展编中规定海洋污染防治、海洋绿色低碳发展的相关制度。”吕忠梅就如何编纂环境法典中海洋生态环境保护方面的内容提出一些建议。
& {$ k7 ~0 r5 U8 N* b% s! z, P系统梳理现行相关法律，尽快完善《海洋基本法》立法工作
编纂环境法典，需要有一部海洋生态环保的基本法。
1 i! ^# a, C2 s- D* L2 S' V《海洋环境保护法》在 2017 年修订后，2018 年国家机构改革之后的立法修改尚未完成，致使省级层面海洋生态环境制度化建设因上位法规范不足，也存在尚不完善之处。
目前，我国已将制定《海洋基本法》纳入立法计划。吕忠梅建议，抓紧完善相关的立法工作，加快推进海洋生态文明建设的法治体系建设。“《海洋基本法》将对海洋强国建设进行全面系统的规定，海洋生态环境保护必然是其中的一个重要部分，这也涉及与环境法典编纂关系的处理问题。”
# r  j8 T4 m  U$ I目前，我国海洋生态保护的相关规定分散于《海洋环境保护法》《海域使用管理法》等法律、《自然保护区条例》《水生野生动物保护实施条例》等行政法规、《海洋特别保护区管理办法》《海岸线保护与利用管理办法》等部门规章以及大量的相关地方性法律法规中。
此外，《国务院关于印发全国海洋主体功能区规划的通知》《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》等政策性文件，也对海洋生态保护发挥着规范作用。
; U% O( p8 Y9 ]" w. c0 X. W5 z6 z吕忠梅认为，应对《海洋基本法》的制定和环境法典编纂工作进行统筹考虑，对相关法律法规、规章政策进行系统性梳理，合理确定《海洋基本法》和环境法典的相关制度并建立衔接机制；系统考虑配套性法规、规章、标准体系建设，确保为海洋生态文明建设提供健全的制度保障。
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