常纪文：国有自然资源资产管理体制改革的建议与思考

自然资源产权管理和专业监管分立可充分发挥市场作用，简政放权，对山水林田湖草实现综合管理，克服监管盲点，提升综合保护绩效，促进绿水青山转化为金山银山。设立专门机构开展自然资源资产管理，《生态文明体制改革总体方案》等都规定了改革依据；自然资源统一确权登记试点取得积极进展 ,奠定了工作基础；可和自然资源资产负债表、绿色GDP核算、生态文明建设目标评价考核等结合起来，促进改革的系统化和连贯化；建议在国家和省、市成立三级国有自然资源资产管理机构，在部分区域和流域派驻机构。为保障改革的实施，需界定国有自然资源资产的范围及所有权、监管权的角色和权限；改革生态补偿、排污权有偿使用、资源有偿利用等制度；明晰流域与属地的权力（利）关系；明确自然资源资产管理职责和生态环保党政同责的关系；重构环境保护税、资源税和自然资源资产使用费的关系；规定自然资源资产管理的原则、体制、制度和责任；建立自然资源资产清单、权利清单和管理信息平台；厘清各方权利边界和监管边界，建立评价考核和奖惩机制。

从世界发达国家自然资源管理的经验来看，产权制度建设是贯穿市场经济始终的主线。我国正在全方位进行生态文明体制改革，从权力和权利分置以及同类权利的整合的角度，探索我国自然资源资产产权和监管制度的改革，对于提升生态环境保护的整体绩效，尤其必要。

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1 生态环境产权视野下的自然资源资产管理制度

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1.1  生态环境产权及其分类

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生态环境产权制度是生态环境制度的基础性制度，它决定了其他制度的构建和实施。生态环境产权制度是指法律关于环境因素、环境容量和自然资源归谁所有、开发、利用、如何流转以及由此产生的法律后果由谁承担等一系列相对完整的实施规则系统。在我国，生态环境产权制度包括自然资源产权制度、建立在自然资源基础之上的环境容量产权制度、生态美感及舒适性生态环境功能的产权权制度。

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自然资源产权制度是指自然资源归谁所有、开发、利用、如何流转以及由此产生的法律后果由谁承担等一系列相对完整的实施规则系统。如矿藏的所有权、探矿权、开采权，农民自留地的树木所有权，水面权、水头权的开发利用等。

环境容量产权制度，是指环境的污染与破坏容量归谁所有、开发、利用、如何流转以及由此产生的法律后果由谁承担等一系列相对完整的实施规则系统。如排污权、污染物排放总量控制指标的市场化转让权等。

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生态环境美感及舒适性生态环境功能的产权制度，也称环境质量产权制度，是指森林、风景名胜区、自然保护区、疗养区、森林公园、自然遗迹和人文遗迹等区域具有特殊美感和舒适性的生态环境功能（这些生态功能不是通过实物形态为人类服务，而是以脱离其实物载体的一种相对独立的功能形式存在）归谁所有、开发、利用、如何流转以及由此产生的法律后果由谁承担等一系列相对完整的实施规则系统。如风景名胜区的有偿参观或享受制度，风景名胜区经营权的有偿转让制度，疗养区的有偿利用制度等。由于生态环境美感及舒适性生态环境功能具有一定的外溢性，使保护区外的人无须购票就可以享受等，但是，依法享有对生态环境美感及舒适性生态环境功能的所有权和使用权的人能够得到比其他“搭便车”享受或使用优美生态环境的人更大份额的美感。

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1.2  生态环境产权视野下的自然资源资产管理制度

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从上面的分析可以看出，生态环境产权是一个综合性的产权，既包括自然资源资产的产权，也包括基于自然资源所产生的环境容量、环境质量产权。党的十八大以来所进行的自然资源资产管理制度改革，实际上，既包括林业、水等单项自然资源资产的改革，也包括山水林田湖草综合体的自然资源资产改革，如国家公园体制改革。此外，还包括基于综合体所产生的环境容量、环境质量产权，如排污权交易改革、景区游览经营权改革等。所以本文研究的国有自然资源资产管理体制改革，实际上就是自然资源资产和基于自然资源所产生的生态环境资产的管理体制改革。

2 设立国有自然资源资产管理机构开展自然资源资产管理的理论逻辑

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财产的管理分为所有权管理和监管权管理。监管权是为了公序良俗等国家利益和社会公共利益的保护不得已而对所有权这个私权施加的公法干预职责。目前，对自然资源和生态环境的管理，可以分为产权管理和基于保护国家利益和社会公共利益的公权介入管理。所有者和监管者两者的角色不同，权力（利）的界限也不一样，不能混同有一个机构形式，集“裁判员”“运动员”于一身。公权介入管理，一般是指基于生态保护、环境污染治理、抗灾救灾、税收征收等国家利益和社会公益，国家通过立法授权，允许公权对资产的所有者、占有者、使用者和收益者附加一定的公法义务，如划定和遵守生态红线，环境影响评价、“三同时”及其自主验收、排污许可证的申请、环境保护税的征收、自然资源税的征收等。按照行政法原理，公权的介入管理，应当以必要和比例为原则。必要原则是指只有保护国家利益和社会公共利益，公权才能介入。如果私权能够自我实现而且不损害公益，公权不宜介入。这也是私权保护的需要。比例原则是指公权的介入程度要和国家利益、社会公共利益的保护需要相一致。对于生态环境保护而言，在环境共治的时代，对于能够通过产权和交易形式解决的，必须发挥市场的作用，专业监管不能越位。对于不能通过产权和交易形式解决的问题，以及规范产权行使和交易的问题，可以进行必要的专业行政监管。

在生态环境保护方面，环境保护的主体一般为自然资源或者依托自然资源的生态要素的所有者、占有者、使用者和受益者，专业监管的主体为政府及其有关部门。前者的责任称为生态环境保护的主体责任，后者的责任称为生态环境保护的专业监管责任。对于国有自然资源的主体责任者能够通过自我管理实现对生态环境保护的，如看护林木、养护草原、出租资源经营权，可以通过制定国有自然资源的管理规范，让国家所有权代表者、占有者、开发者、承包者、经营者、租赁者和受益者在行使自然资源权益的基础上，履行管理规范所施加的生态保护职责。这种职责的履行，可以通过内部考核等方式予以保障，自然资源和生态环境的专业监管权一般不介入。如果职责的履行存在问题，对国家利益和社会公共利益产生的不利影响不大，可以通过内部的奖惩予以解决。如果对国家利益和社会公共利益产生严重的不利影响，则需要公权介入，追究相应地行政甚至刑事责任。

2018 年 11 月 18 日《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》规定：“进一步完善自然资源资产有偿使用制度，构建统一的自然资源资产交易平台”，说明自然资源资产管理是今后的工作方向。在新时代，通过改革让自然资源的所有者、占有者、使用者和受益者对基于该自然资源的生态环境保护负主体责任，具有以下两个方面的优势:

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一是简政放权，让自然资源的所有者管理和专业监管者分离，可以充分发挥市场和市场主体的能动作用，减轻国家的专业行政监管负担，开启新的管理和监督模式。如果专门设立自然资源的所有权行使机构，很多基 于该自然资源的生态环境保护职责就可以由该机构依照“一岗双责”的要求履行。如对于国有森林的保护，就由其所有权代表者或者所有权行使者履行。如果该国有森林被承包，那么所有权代表者或者行使者，就可以依照有关规定，和承包者签订国有森林承包合同，并把森林 有关的公法义务，如森林砍伐、湿地保护、环境污染防治、生态保护红线等要求，写进合同，约定双方的权益和义务。这样，国家林草部门以前对该国有森林进行细 致的专业监管，可以改为进行规划监管、监测监管、预警监管、考核监管和执法监督，有利于理顺专业监管职权。这需要行政监管的思想和思路要转型，由行政主管部门主导来搞区域和流域的全部自然资源和生态环境保护，转变为所有者基于主体责任来开展自然资源和生态环境保护。按照此思路，全国人大应当修改宪法和有关法律，允许国家自然资源资产所有权行使部门基于所有权履行保护自然资源和生态环境保护的主体义务，有关林草保护、生态环境保护、水资源保护等专业监管部门的监管角色、监管条件、监管方式要实现大转型，专业监管者要由无微不至的监管者身份向专业监督者的身份转变，该退出的退出，该放手的放手，该宏观调控的宏观调控，该事中事后监管的事中事后监管。这种调整，也是新时代“放管服”的一种表现。当然，如果因为保护国家整体利益和社会公共利益，专业监管者的一些许可确有必要保留，也可以保留。如向河流排放污染物， 既污染国家所有的河流，降低国有河流水资源资产的品 质，也影响公共的生态环境。排污者是向生态环境部门申请排污许可证，搞传统的排污许可管理，还是向流域自然资源资产管理部门申请排污许可，搞自然资源资产管理，就需要国家拿出改革的勇气，予以明确。如果进一步，按照自然资源资产管理的理念，如在一些区域和流域向水体排放污染物，可以将向国家缴纳环境保护税变为向所有权行使者缴纳生态环境容量使用费。环境保护税和生态环境容量使用费都缴纳给国家，不同的是， 前者直接缴纳给国库，后者缴纳给国家所有权的行使者， 由后者来使用这笔经费。

二是有利于对山水林田湖草实现一体化自然资源资产综合管理，防止部门分割导致生态环境保护绩效降低的现象，也防止出现资产管理和专业监管出现盲点。目前，管林草的部门不管水资源，管水资源的部门不管水生态水环境，管水生态水环境的部门不管水安全。如果协调得好，“九龙治水”也可以出现好的综合监管绩效，但是现在的自然资源和基于自然资源的生态环境管理， 还是以要素管理为主，并以要素为基础逐级设立管理部门，构建管理制度，加强科技支撑，完善管理机制，管理越具体越深入就导致与其他部门的分割就越明显，跨越体系进行部门协调就越来越难，如管水量的水利部门和管水环境质量的生态环境部门，两个部门之间信息至今不共享，导致决策和部署不协调。如果按照区域和流域，设立区域和流域的国有自然资源资产监管机构，对于流域和区域内的国有山水林田湖草，实现一体化管理，行使自然资源资产的综合事务管理权限，就可以克服这个不足。如对于国家所有的长江流域一定范围内（如国家确定的范围可以为距离长江河道 10 公里、5 公里、2 公里或者 1 公里）的自然资源，可以建立对山水林田湖草进行综合产权管理的模式。2015 年的《生态文明体制改革总体方案》指出：“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理， 增强生态系统循环能力，维护生态平衡”。这一体制改革的措施契合了山水林田湖草“生命共同体”系统保护的需要，体现了生态系统的综合性和监管的综合性，可以克服以往多头监管和“碎片化”监管问题。只有这样， 才能实现自然资源资产管理部门行使自然资源的综合管理权限，林草、生态环境保护、水利、规划等部门就可以基于山水林田湖草进行专业化的监督和宏观管理。

开展自然资源资产管理后，部门的专业化监督和宏观管理，与目前传统的部门监管方法有很大的区别。所以，要在 2018 年机构改革的基础上，继续开展部门之间的“三定”再分配，明确自然资源产权管理和自然资源专业监管、生态环境保护专业监管等专业监管的职责边界。为此，需要进一步开展理论大讨论，实现思想大解放，在此基础上建立自然资源资产管理的职责清单和专业监管部门的监管职责清单。只有这样，才能促进行政监管的社会性与生态系统的自然性实现最大程度的契合。下一步，中央生态环境保护督察及其回头看，由现在的对地方党委和政府的督察，可以转变为对区域和流域自然资源所有权行使者的综合生态环境保护督察，对地方党委、政府的监管督察，及对有关部门的专业监管督察。

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3 设立国有自然资源资产管理机构开展自然资源资产管理的政策依据

2013 年召开的党的十八届三中全会拉开了生态文明体制改革的序幕。在生态文明体制改革的总体思路方面，三中全会决定要求紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。其中，在健全自然资源资产产权制度体制方面，十八届三中全会决定指出对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。在健全国家自然资源资产管理体制方面，决定提出要统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。在完善自然资源监管体制方面，决定指出要统一行使所有国土空间用途管制职责。在改革生态环境保护管理体制方面，决定指出要建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。

关于生态文明体制改革的系统部署，2015 年的《生态文明体制改革总体方案》在“（三）生态文明体制改革的原则”中明确：“坚持正确改革方向，健全市场机制，更好发挥政府的主导和监管作用，发挥企业的积极性和自我约束作用，发挥社会组织和公众的参与和监督作用。坚持自然资源资产的公有性质，创新产权制度，落实所有权，区分自然资源资产所有者权利和管理者权力，合理划分中央地方事权和监管职责，保障全体人民分享全民所有自然资源资产收益。”

关于生态文明体制改革措施的落地，2017 年的十九大报告在“（四）改革生态环境监管体制”中要求“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。坚决制止和惩处破坏生态环境行为。”

经认真梳理上述改革部署，发现如下几点。

首先，十九大报告所要求的三个“统一行使”事权范围，与党的十八届三中全会改革的总体改革思路中的“健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制”是完全一致的。

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其次，十八届三中全会决定用了两个“统一行使”的措辞，而十九大报告阐述自然资源资产管理、国土空间用途管制和生态保护修复管理、环境污染排放和行政执法三个方面监管体制时，用了三个“统一行使”，差别在于，十九大报告增加了“统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”这一具体化的内容，这实际上与十八届三中全会决定规定的“决定指出要建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度”还是一致的。可见，十九大报告的生态文明体制改革内容，是党的十八届三中全会决定关于生态文明体制改革全面部署的继承和具体化。

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再次，十九大报告关于生态文明体制改革的阐述，是《生态文明体制改革总体方案》及其各领域改革实施方案的呼应与发展。《生态文明体制改革总体方案》在健全自然资源资产管理体制方面，提出按照所有者和监管者分开以及一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩 涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等。该要求完全得到了十九大报告的 “统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的响应。

从逻辑上看，基于以上分析，可以得出一个结论，即国家成立专门的自然资源资产管理机构，对自然资源和以之为依托的自然生态统一行使所有权，开展自然资产管理，是符合党的十八届三中全会、《生态文明体制改革总体方案》和十九大的要求的。

从现实上看，国家成立专门的自然资源资产管理机构，可和目前的自然资源资产负债表、党政领导干部自然资源资产离任审计、绿色 GDP 核算、生态文明建设目标评价考核等结合起来了，实现改革的系统化和连贯化。目前，虽然中央出台了党政领导干部自然资源资产离任审计、生态文明建设目标评价考核的政策，但由于缺乏相对独立的自然资源资产管理机构和制度，因此目前依据《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》追责的情况不明，除非出现生态环境事件，很少听说被追责的情形。如 2016 年 12 月，中办、国办联合印发了《生态文明建设目标评价考核办法》，国家发改委、国家统计局、环境保护部、中组部联合印发了配套的《绿色发展指标体系》《生态文明建设考核目标体系》。2017 年有关部门组织了 2016 年全国各省级行政区域的绿色发展指数评价，指数既包括资源利用、环境治理、环境质量及现状，也包括生态保护情况，其中，资源利用、生态保护包括了用水总量、重要江河湖泊水功能区水质达标率、森林覆盖率、森林蓄积量、草原综合植被覆盖度、自然岸线保有率、湿地保护率、陆域自然保护区面积、海洋保护区面积、新增矿山恢复治理面积、可治理沙化土地治理率等自然资源资产的指标。这些指标的统计可能会受到部门工作标准和方法的不同，产生一些偏差，如果国家成立专门的自然资源资产管理机构，就可以统一自然资源资产方面的统计标准和方法。2017 年 1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，要求开展领导干部自然资源资产离任审计，主要审计领导干部贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况，遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况，自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况，完成自然资源资产管理和生态环境保护目标情况，履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况，组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征管用和项目建设运行情况，以及履行其他相关责任情况。如果国家按照区域和流域成立专门的自然资源资产管理机构，建立相关的制度和机制， 那么各级审计机关应当顺利地开展工作，根据被审计领导干部任职期间所在地区或者主管业务领域自然资源资产管理和生态环境保护情况，结合审计结果，对被审计领导干部任职期间自然资源资产管理和生态环境保护情况变化产生的原因进行综合分析，客观评价被审计领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况。

从借鉴上看，国有资产管理委员会和国有企业目前的规范关系就可以为国有自然资源资产体制改革提供参考。目前，国有资产管理委员会代表国家行使出资人的民事权利，指导企业的经营和发展，理顺了政府与企业的关系。国有企业的经营层按照有关章程和法律法规的要求开展相对独立的自主经营，政府对国有企业的直接干预和保护已经大为减少。如果成立类似于国资委的自然资源部，对国有自然资源资产的开发、利用、保护进行监管，然后成立类似于国有企业的国有自然资源资产管理机构，代表国家行使国有自然资源资产的所有权， 允许社会各方通过开放式的竞争方式进行特许经营，可以保证国有自然资源资产的结构优化和保值增值，促进自然资源的可持续利用。

从工作基础上看，在中央安排下，原国土资源部和现自然资源部经过探索，自然资源统一确权登记试点取得积极进展。截至 2018 年 11 月，12 个省份、32 个试点区域共划定自然资源登记单元 1191 个，确权登记总面积 186727 平方公里，并重点探索了国家公园、湿地、水流、探明储量矿产资源等确权登记试点。各试点地区以不动产登记为自然资源附着的工作基础，以划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源的边界等“四个边界”为核心任务， 以支撑山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理为目标，按要求完成了资源权属调查、登记单元划定，确权登记、数据库建设等工作，建立了一套行之有效的自然资源统一确权登记工作流程、技术方法和标准规范。2018 年底起，将利用 5 年时间完成对国家公园、自然保护区、各类自然公园等自然保护地和大江大河大湖、重要湿地、国有重点林区、重要草原草甸等自然资源的统一确权登记。此外，生态环境部、国家统计局开展绿色GDP 核算的研究多年，一直没有找到应用的结合点。如国家成立专门的自然资源资产管理机构，可以促进绿色GDP 的核算，促进各地绿色发展 。

4 现有自然资源资产管理和监管体制改革的缺陷

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尽管十八届三中全会决定、《生态文明体制改革总体方案》和十九大报告一再阐述，要区分自然资源资产所有者权利和管理者权力，但是 2018 年的大部制改革结果，一是将环境污染的统一监管权授予新组建的生态环境部，这是与当初的改革设计预期是一致的；二是将自然资源资产所有者权利和管理者权力集中于自然资源部。如关于所有者的职责，该部的“三定”方案规定：“履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责”“负责自然资源资产有偿使用工作，……合理配置全民所有自然资源资产。负责自然资源资产价值评估管理，依法收缴相关资产收益”“负责自然资源的合理开发利用”。关于监管者的职责，该部的“三定”方案规定 :“履行所有国土空间用途管制职责”“负责矿产资源管理工作”“负责建立空间规划体系并监督实施”“负责海洋开发利用和保护的监督管理工作”“根据中央授权，对地方政府落实党中央、国务院关于自然资源和国土空间规划的重大方针政策、决策部署及法律法规执行情况进行督察。查处自然资源开发利用和国土空间规划及测绘重大违法案件。指导地方有关行政执法工作。”一些学者甚至提出质疑，认为国有自然资源资产管理、国土空间用途管制和生态保护修复监管职责由一个部门行使，还是混淆了自然资源资产管理和自然生态保护监管的关系，违背改革的初衷。另外，虽然授予了生态环境部在生态方面的统一执法和监督权，但是自然资源部仍然具有生态修复等方面的生态保护监管权，除非生态环境部在生态保护方面具有超部门的监管职责，否则生态保护职责将难以有机协调。

仔细分析，这一改革结果是有苗头或者预兆的。在国家统一安排和地方自主探索下，2015 年以来，浙江、福建、青海、吉林等地开展了自然资源资产统一监管和生态环境保护统一监管的试点工作。如 2016 年 6 月，三江源国家公园管理局在青海西宁挂牌。三江源国家级自然保护区管理局相关人员及资产由青海省林业厅正式划转移交三江源国家公园管理局。根据改革要求，该局加挂了自然资源资产管理局的牌子，探索实现国家公园范围内自然资源资产管理和国土空间用途管制“两个统一行使”。在国家层面，2017 年初，中办、国办先后印发《东北虎豹国家公园体制试点方案》，明确东北虎豹国家公园试点区域全民所有自然资源资产所有权由国务院直接行使，试点期间，具体委托国家林业局代行。2017 年 8 月，国家成立东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局、东北虎豹国家公园管理局，后者加挂前者的牌子。在具体的管理方式上，管理局统一行使东北虎豹国家公园内的自然资源资产管理职责，在开展自然资源调查、产权界定和登记、自然资源出让管理和收益征缴等方面探索如何行使职责。这些改革探索和改革部署，尽管在一个部门内部分设不同的司局，将自然资源的所有权和监管权行使分开了，但是因为还是在一个中央部门，自然资源的所有权行使机构不具备相对独立性，因此还是将自然资源的所有权和监管权合一了，因此一些学者提出了质疑。

本文认为，上述质疑有道理，建议国家进一步深化生态文明体制大部制改革，参考国务院国资委设立的经验，将自然资源的所有权和监管权行使部门分置，在国家层面设立正部级的国家自然资源资产管理委员会（部），或者在自然资源部管理下成立副部级的国家自然资源资产管理局，通过专业化的相对独立管理，在一个机构的区域和流域统筹下实现自然资源的保值和增值， 实现绿水青山和金山银山的良性转化。这也是社会主义市场经济的必然要求。

文章来源：中国环境管理

作者：常纪文，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所

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