叶榅平：新体制下自然资源管理的制度创新与法治保障

2018年3月十三届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革方案》后，国务院组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产管理，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复，统一行使所有自然资源的调查和登记，统一行使所有国土空间的“多规合一”的用途管制规划，以实现山水林田湖草生命共同体的整体保护、系统修复、综合治理。这是以国家治理体系和治理能力现代化为导向，深化自然资源管理体制改革的一场深刻变革，重塑了自然资源管理的新格局，无论是对我国还是对世界而言，这都是自然资源监管体制发展史上的重大突破，是生态文明建设理论和制度的重大创新，标志着我国的自然生态资源监管走进了新时代，具有了新使命和新目标。当然，自然资源部的设立并不意味自然资源管理新体制创新的当然实现，它在带来体制创新的同时，也面临着一系列新的挑战和问题，只有从理论、制度和立法上合理地应对新挑战和解决新问题，我国自然资源管理新体制才能有效运转，实现十九大报告确立的自然资源管理目标和价值。

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一、自然资源管理新体制面临的挑战与问题

建立自然资源管理新体制，有利于在机构设置上做到了决策者、执行者和监督者的适当分离和相互监督，有利于管理部门将“山水林田湖草”作为整体来保护，提高自然资源管理效率。然而，任何一种体制创新都不可能一蹴而就，在新体制下，自然资源监管将面临着一系列的新挑战和新问题。

首先是自然资源监管新体制的理论解释问题。我国原来的自然资源管理分别由不同部门负责，从世界范围来看，也很少国家设立一个机构统一履行自然资源管理职责，一般都是由不同的机构和部门协同履行自然资源管理和自然生态监管职责。那么，十九大报告提出设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”是否具有充足是理论根据，或者说这一新体制建立的理论基础是什么？只有认真解决这一问题，才能为自然资源管理体制创新和自然资源部统一履行管理职责提供坚实的理论支撑，并为具体管理制度的设计提供正确的理论引导。

其次是自然资源管理新体制运行的基础制度是否具备的问题。新体制运行的基础制度主要有两项：（1）自然资源产权制度问题。新成立的自然资源部，其重要的职责就是统一行使全民所有的自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。而产权制度是自然资源部统一上述职责的基础，只有自然资源产权明晰、产权体系健全，自然资源管理工作才能有效地开展。（2）自然生态空间规划问题。自然生态空间规划是生态文明建设的重要内容，是自然资源管理体制和制度现代化的基础。改革开放以来，我国自然生态空间规划体系不断发展，在优化自然生态空间开发和利用格局、促进区域协调发展等方面发挥了重要作用。但由于管理体制的原因，各主管部门分别根据自己的管理需要建立各种空间规划，造成空间规划分类标准、技术方法等存在很大差异，多种空间规划相互重叠甚至相互冲突。自然资源部的组建为落实“多规合一”改革提供了基本条件，但是如何具体落实“多规合一”制度的改革方案，建立统一的自然生态空间用途管制性规划，仍然是需要进一步研究，并进一步通过具体制度设计来实现的问题。

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再次是新体制下自然资源管理制度创新问题。（1）履行国有自然资源资产所有者职责与履行自然资源监管职责之间的关系。行使所有者职责通常更需要考虑自然资源的经济价值和利用价值，而自然资源监管更需要考虑自然资源的整体功能，特别是生态功能。因此，自然资源部同时行使这两种职权时可能存在身份和利益上的冲突，这一问题若得不到有效解决将损害新体制的实际运行效果。（2）垂直管理体制问题。长期以来，中央和地方在资源管理上的权责利划分不清，主要体现在：自然资源管理权限划分不清，自然资源权能划分不清和资源经费管理机制不合理等，自然资源部组建后，这些问题同样存在，仍然需要进一步通过制度解决。（3）自然资源管理与自然生态监管之间的协作问题。一般情况下，自然生态监管以降低生态环境的负外部性为目标，而自然资源管理以维护或提高自然生态的正外部性为目标，两者的管理目标不同，但是管理的客体在许多情况下则存在重叠和交叉，因此，两个部门在具体执法中可能产出冲突，需要从制度上进一步界定两者的不同职责，划清界限，并建立协调机制，只有这样才能促进整体生态治理目标的实现。（4）自然资源部与其他部门之间的协作问题。在自然资源管理新体制下，还需考虑如何妥善处理“统一管理”与“分权化趋势”之间的关系。即使新设立的自然资源部统一管理自然资源，但是自然资源部仍有一定的职能边界，无法完全撇开其他部门行使管理职责。因此，自然资源管理部门与原有并被保留下来的职能部门之间如何进行工作协调仍然是新体制需要解决的一大难点问题。

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最后是现有法制对自然资源管理新体制运行的制约问题。虽然《宪法》、《物权法》都将自然资源作为一个整体进行规定。但是，新中国成立以来，自然资源管理分散在多部委，按行业进行分散化管理，在此基础上颁布的各自然资源单行法便带有浓厚的部门立法的痕迹。总体而言，基于不同利益的考虑，这些法律中体现的自然资源管理标准、管理规则、配置方案、利益分配方案等内容和规则多有不同，自然资源的开发利用和保护并未形成一个统一的整体。

因此，要真正落实统一管理体制，首先必须夯实新体制的理论基石，完善自然资源产权制度，落实空间规划，并对相关的自然资源立法进行必要的梳理和修改，建立统一、协调的自然资源管理法律体系，保障和促进自然资源管理新体制的有效运行。

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二、夯实自然资源管理新体制的理论基石

对于设立一个自然资源管理机构统一履行自然资源管理职责的理论根据问题，我国学界鲜有深入讨论和研究。一般都是认为多部门管理体制存在“九龙治水”问题，由一个部门统一管理则可以解决这一问题。但是这样的说明性论述只是就事论事，并没有解决新体制建立的理论根据问题。实际上，自然资源管理新体制的确立是我国对自然生态系统整体性认识不断深入后做出的重大决策，整体性治理理论和设立新机构集中实现社会治理理论从生态系统的统一性和管理权力行使的集中性两个方面为其提供了坚实的理论根据。

整体性治理理论对“以效率为导向的新公共管理运动导致分工过细，政府组织的分部化、管理的碎片化和公共服务的裂解性”进行反思和批判，认为对于碎片化的公共问题，应当进行有机协调与整合。相应地，对这些公共性问题的治理方式也应当从破碎化走向整体性，并不断推动政府治理活动与过程的透明化，为社会公众提供协调、高效的政府治理模式。整体性治理理论认为，对于生态环境治理这样的公共性问题，就应当以整体性协调和治理为价值取向，认为统一性治理有利于进一步优化自然生态环境治理体制，能够为实现自然生态环境治理的高绩效提供制度保障。整体性治理理论不仅对分析我国原有自然生态治理过程中政府权责配置不合理，不同政府部门之间、政府与社会之间相互掣肘，缺乏协调等问题提供了新的视角，而且对合理解释我国自然资源管理和自然生态监管体制改革提供了新的理论思路，在建构自然资源管理新体制的理论体系中具有重要的借鉴意义。

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以美国法官布雷耶为代表的学者认为，为了解决传统行政模式的不足，应设立一个新型的小规模、集中化的行政机构，以更有效地进行社会治理并承担相应的治理风险。设立的新组织必须集中拥有原来分散于各个政府机关的权限，有能力负责和承担特定的相关风险，并能完成特定事项的社会治理任务。该理论认为，这样的机构首先应能够建立一整套位阶分明的风险规制体系，以适用于处理具有不同程度风险的社会问题；其次，该机构能够在同一风险或不同风险之内确立不同事项的优先次序；最后，该机构能够对不同次序的风险加以比较，以确定如何更好地配置资源、消除风险。布雷耶认为，设立这样的一个政府机构能有效地对自然生态环境这样的公共性社会问题进行有效的治理。我认为，该理论不仅对我国自然资源管理新体制具有一定的理论解释意义，而且其风险分级管理理论对自然资源部如何进行自然资源管理也具有一定的启发意义。

三、完善产权制度和落实空间规划

在新体制下，自然资源管理统一了自然资源确权、功能区规划等职责，明确了自然资源管理责任，是自然资源管理体制上的巨大进步。为了保障新体制下自然资源管理机构履行职责，需要完善自然资源产权制度和落实“多规合一”空间规划，构建自然资源管理部门进行有效管理的制度基础。

一是自然资源监管新体制下的产权制度建构。关于自然资源产权制度建设，当前迫切需要解决以下几个问题：（1）应推进自然资源产权确权登记，特别是对森林、水流、草原、山岭、荒地、滩涂等自然生态空间应抓紧进行统一确权登记；明确区分全民所有的自然资源与集体所有的自然资源，划定自然资源部履行全民所有的自然资源所有者职责的范围；推进自然资源不动产统一登记管理制度建设，为更好地进行自然资源统一管理奠定坚实的资源权属和数据基础。（2）需要进一步明确自然资源国家所有权的权能。自然资源国家所有权具有公法权能和私法权能双重权能结构，公法权能有规制权能、管理权能和分配权能，私法权能有占有、使用、收益和处分等权能。公法权能主要是为保障和规制私法权能的行使，确保自然资源全民所有的制度价值得以现实。只有明确国家所有权权能，才能在自然资源管理机构体系中进行适当的职权配置，更好地规范自然资源管理机构履行所有者职责和进行自然资源管理。（3）应区别对待和管理公益性自然资源和经营性自然资源。公益性自然资源以公共利益为价值取向，自然资源管理更需重视国家所有权的公法权能的行使，以公共管理为主要目标；经营性自然资源管理则要重视私法权能的价值功能，以市场配置为主要手段，充分实现自然资源的经济价值。因此，两类自然资源管理目标、管理手段、管理重心不同，应区别建构产权规则和管理规则。

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二是自然资源监管新体制下落实“多规合一”空间规划的制度保障。对于新体制下如何落实“多规合一”空间规划这个问题，我认为最重要的是应当处理好自然生态空间用途管制规划和经济社会发展规划之间的关系，在具体的制度设计中，应当考虑和遵循以下三个原则：（1）必须将“多规合一”空间规划限定在自然生态空间用途管制规划范围内。在目前各部门制定的各种规划中，有的是经济社会发展规划，有的是自然生态空间用途管制规划。因此，必须首先理清两种不同的规划，并将“多规合一”限定在自然生态空间用途管制规划范围内，不能将国民经济和社会发展规划和各种产业规划纳入到自然生态空间用途管制规划体系，以免造成自然生态空间用途管制规划与经济社会发展规划关系的紊乱。国务院机构改革提出的“多规合一”改革也是指自然生态空间用途管制规划。（2）自然生态空间用途管制规划应当以“主体功能区规划”为基础，在主体功能区规划的统辖下进行土地利用总体规划，在土地总体利用规划的基础上进行城乡空间利用规划，建立层次分明、相互协调又相互补充的空间管制规划体系。（3）应在自然生态空间用途管制规划的基础上进行国民经济和社会发展规划、产业规划等，即经济和社会发展规划应当在自然生态空间用途管制规划所建立的管制框架内运行，经济和社会发展规划必须服从自然生态空间用途管制规划，不能本末倒置。只有理清上述层次关系，才能将“多规合一”改革方案有条不紊、层次分明地融入自然资源管理的制度体系。

四、优化自然资源管理的权力配置

从自然资源有效管理的制度体系来看，设立自然资源部统一管理自然资源只是新体制确立的第一步。作为一个享有巨大职权的新设机构，自然资源部还需要一系列的制度创新，只有真正实现制度创新才能有效实现新体制的有效运转，实现新体制确立的管理目标。

第一，自然资源资产所有者职责与自然资源管理者职责的角色定位和区分。自然资源部统一履行全民所有的自然资源所有者职责，统一管理自然资源，在一定程度上是集行使者、监管者和监督者职权于一身。为了避免自然资源部陷入角色混淆，理应适当地对这两种角色进行合理定位和区分。（1）应适当区分自然资源资产所有者和监管者职能，明确自然生态空间的自然资源所有者、监管者及其责任。（2）在体制建构上，应在自然资源部设立不同的机构，分别行使所有者职能和监管者职能，实现两种职能之间的适当区分，保障自然资源部能够更好地履行所有者职责和监管职责，并实现有效的内部监督和制约。（3）建立沟通协商和监督制约机制，实现信息共享，通过制度化机制处理好所有者职责与监管者职责之间的关系。

第二，中央与地方在自然资源管理上的权限划分。在自然资管理中，中央与地方关系一直都是比较棘手的难题。我认为，在新体制下处理这一问题，应当从以下几个方面进行考虑：（1）建立自然资源部和地方自然资源管理部门行使全民所有的自然资源所有权的资源清单和空间范围。原则上，具有重要保护价值和重要战略意义的全民所有的自然资源的所有权应由自然资源部直接行使；其他全民所有的自然资源的所有权，可以在权责明晰的前提下，采取中央和属地管理相结合的模式。（2）明确中央和地方各自的自然资源管理权属。对于中央和属地管理的全民所有的自然资源所有权，应当进行明确的管理权属配置。一般情况下，规制权能、管理权能、分配权能等公法性的权能应由中央统一行使，而占有、使用、收益和处分权能则可以通过分级代理制度直接由地方行使。将来自然资源立法应对这两种权能划分进行明确规定，并确立中央和地方权限的分配规则。（3）应建立合理的自然资源管理经费的管理机制。将来应当进行自然资源管理和保护专项经费预算，根据中央与地方资源管理权限划分确立管理预算资金分摊比例；应在中央政府设立专门的财政账户用于自然资源管理和保护，以年度为主确立经费支出责任；加强以自然资源保护地为依托的财政收入的管理制度建设，建立具有约束性的规范化的管理机制。（4）应建立合理的收益分配机制。现有分配机制没有体现出全民所有的自然资源的所有权制度的全民公益性价值。例如，自然风景名胜区的高价门票收入和特许经营收入，一般都直接由地方政府支配，缺乏合理的分配机制和全民共享机制。这容易导致地方政府过度使用自然资源以追求地方经济利益。因此，应建立合理的收益分配机制，提高全民所有的自然资源收益上缴中央的比例，并由中央通过合理的分配机制进行二次分配，保障全民能够合理共享收益。

第三，自然资源管理与自然生态环境监管的协调机制建构。我认为，从制度上解决这一问题必须遵循两个原则：（1）清晰界定自然资源部和生态环境部的各自职责。组建自然资源部和生态环境部都是生态文明建设的重要举措。自然资源部的职责为“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。”生态环境部的职责为“为整合分散的生态环境保护职责，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，加强环境污染治理，保障国家生态安全，建设美丽中国。”（2）防止权力真空和权力过多重叠。自然资源部在生态环境保护中具有生态保护和修复职责，重点在自然资源开发利用中的生态保护系统修复和综合治理，贯彻“谁破坏、谁治理”的责任原则，而生态环境部在生态环境保护中具有加强环境污染治理的职责，重点在环境污染监督、执法、治理，专职履行政府在环境污染治理中的责任和义务。因此，自然资源部和生态环境部的职责存在一定的交叉。需要建立合理的工作协调机制和争议处理机制，实现信息共享，在自然生态环境保护中既要防止出现权力真空区域，也要防止出现过多的权力交叉区域。

第四，自然资源部与其他部门之间关系的协调。新体制下，自然资源部虽然拥有统一管理自然资源的集中权力，但是仍然需要从制度上处理好与其他部门之间关系，保障相关职权交接的前后衔接，为自然资源的统一管理扫除体制障碍。（1）应统一职权和职责。设立自然资源部统一行使职权，首先就要将分散在不同部门的职责集中到自然资源部，这必然要涉及原有部门的机构调整、职责权限的重新划分、人事的调整和利益格局的变化等，因此，应从制度上妥善解决和克服原有的既得利益格局造成的体制障碍。（2）应建立各部委之间的有效的协调机制。理论和实务界提出了各种各样的方案和建议，其中，亚洲开发银行和世界银行的报告均提出重新组建国务院环境保护委员会的建议，从而与其他部门建立更好的合作关系，更好地整合不同部门间的自然资源和环境保护政策措施；国合会、美国自然资源保护委员会与经合组织的研究均提出成立由总理任组长、各相关部委负责人参加的自然生态环境领导小组，即在国务院内部建立协调自然生态环境保护工作的领导机构，以促进环境融入经济和部门决策之中。世界银行则建议效仿美国的环境质量委员会，设立国家环境政策办公室，直接向国家领导人汇报工作。这些建议都有一定的参考价值，我们应当结合自然资源管理新体制的特点和问题，在积极研究和借鉴参考各种有益建议和方案的基础上，建立符合实际又契合改革后的新体制的协调机制。

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五、建立自然资源管理的法律体系

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完备的法律制度体系，是保障自然资源管理新体制稳固扎根，保障自然资源管理机构政策运行和有效工作的基础。新体制下需要加快自然资源法律体系建设，充分发挥好法治在自然资源管理体制运行和自然资源管理中的重要作用。

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首先，新体制下建设自然资源管理法律体系，必须以生态文明建设理念为指导，贯彻绿色原则，以“统一行使全民所有自然资源资产管理，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复，统一行使所有自然资源的调查和登记，统一行使所有国土空间的用途管制规划”为目标，注重人、政府和社会在自然资源管理和利用中相互之间利益关系的平衡。

其次，需要修改《物权法》和相关行政法规的有关规定。将自然资源作为一个整体进行规范，理顺产权和管理权的关系，对一些通用的产权制度，可以在《物权法》中予以规定，例如，所有权及其行使制度、使用权制度、有偿使用制度等。

再次，需要研究制定统一的《自然资源法》。应结合新体制下自然资源管理的新目标和新要求，借鉴吸收各国先进的自然资源管理法律制度，尤其是其背后的法理，研究制定土地、矿产、水、森林、草原等自然资源的统一法典《自然资源法》，为自然资源管理的法治化奠定坚实的法律基础。具体而言，我认为统一的《自然资源法》需要特别重视以下几个方面：

（1）在统一法典中要特别重视规定自然资源管理的通用法律规则，实现自然资源管理法律体系的内部统一和协调，确保管理机构能够对各类自然资源进行统一管理。例如，可以在统一法典中确定自然资源部的职责权限，自然资源的分类管理制度、垂直管理的权限划分，国有自然资源收益分配和使用，建立自然资源管理机构与其他机构之间的工作协调机制等。

（2）应在《自然资源法》中明确公益性自然资源与经营性自然资源的区分标准，并确立这两类自然资源的分类管理规则。

（3）在《自然资源法》的具体结构安排上，应明确自然资源所有者和使用者的权利和义务。按照有财产就有义务，使用财产就应承担相应义务的法理，为自然资源所有者和使用者设定相应的权利和义务，并建立基本的权利义务规则，例如，当事人不能随意创设自然资源权益规则，禁止自然资源所有者和使用者过度利用自然资源规则，必须按时缴纳自然资源税款规则等。

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（4）适当规范自然资源管理部门的管理措施。应允许自然资源部为确保自然资源开发利用秩序的相对稳定，创新自然资源管理措施，创新分区管制规划，增加自然资源开发利用管理手段，以便自然资源管理部门能因地制宜地进行自然资源管理。

（5）建立权力制约机制。为防止政府过度干预自然资源使用者权益，应当明确规定国家征收、征用的目的、程序和合理公正的补偿原则。应当明确自然资源管理部门的职权必须接受人大监督，接受监察委员会、审计署的监督。

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总之，自然资源管理新体制的确立，意味着自然资源管理需要一系列的制度创新，也意味着原有的自然资源法律体系需要进一步的调整和变革，只有这样，才能跟上自然资源管理体制发展的潮流，并保障和促进新体制的稳固和发展。

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文章来源：贵州省党校学报

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作者：叶榅平，上海财经大学法学院教授、博士生导师