姜渊：加拿大海洋与海岸带管理历史回溯与重点解读

加拿大三面环海，岛屿众多，拥有世界上最长的海岸带线。辽阔的海岸带和海洋地区不仅具有丰富的物理学、海洋学和生物学价值，在资源和运输方面还具有重要的意义。2005年加拿大沿海人口调查结果显示（包括五大湖海岸带），1150万人居住在海岸带的20公里之内，占加拿大人口总数的38.3%，密集的沿海人口给加拿大海洋与海岸带造成了越来越大的环境和资源容量压力。面对挑战，加拿大政府通过从无到有、从轻视到重视、从分散到统一的海洋与海岸带管理，实现了经济开发与生态保持相协调、国际合作与主权独立相平衡的良好状态。

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一、历史前期回溯

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1978年，在维多利亚市举行的名为加拿大海岸带管理专题讨论会，是有据可查的、最早的加拿大全国性海岸带管理会议。会议由加拿大资源与环境部长理事会组织，主题为海岸带的综合性管理。该次会议强调了加拿大沿海管理的重要性，会议产生的10项原则被称为“维多利亚原则”，包括：采取合作的方式来管理海岸带；协调各级政府和部门的政策和计划；承认所有沿海活动间的相互关系、信息系统对决策的支持作用；公众获取和认识信息的重要性等。当时加拿大沿海地区管理仍然处于萌芽期，这期间值得注意的是：20世纪60年代至70年代民众环境意识逐渐增强；1972年美国颁布了海岸带管理法案；1980年加拿大联邦政府曾成立国家海岸带董事会，但该董事会于1983年解散。

1993年，加拿大大西洋沿岸成立了加拿大海岸带协会（CZCA），其宗旨是提高民众对加拿大沿海地区的独特性与价值的认识和理解，并通过会议讨论和其他手段促进对加拿大沿海地区的可持续利用和发展有益的意见和信息交换。1994年9月，CZCA在哈利法克斯市组织了第一次加拿大海岸带会议（CZC），此后，会议每两年举行一次，CZC会议与加拿大海岸带科学与工程协会（CC-SEA）组织的加拿大沿海会议交替召开。1994年，哈利法克斯会议正面临大西洋鳕鱼渔业崩溃，因此渔业资源管理在该会议议程中占主导地位，这也反映了渔业在传统海洋管理的理念中地位十分重要。可喜的是，除渔业之外，CZC会议也讨论了一系列其他议题，例如通过社区管理赋予当地沿海社区权力、有效处理沿海贫困问题、承认沿海土著人民的权利和利益、传统知识与传统科学相结合等。

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1996年8月，在里穆斯基市举行的第二次CZC会议讨论了海洋联邦倡议并起草了立法法案（预案），会议呼吁立即采取行动，抓紧制定和实施加拿大海洋政策；快速通过和实施《加拿大海洋法》；制定和实施保护加拿大国家海洋环境免受陆基活动影响的行动纲领；设立海洋保护区以保护重要生物栖息地、海洋生物多样性和海洋生物资源。1996年的CZC会议是加拿大沿海会议中最具影响力的会议之一，此次会议的会议宣言最终促成并影响到后来《加拿大海洋法》的制定与设置。

二、历史后期回溯

1996年12月18日，加拿大政府颁布了《加拿大海洋法》，并于1997年1月31日发表了皇家宣言，渔业和海洋部（DFO）被指定为加拿大海洋与海岸带管理的主要联邦机构。DFO通过立法，引导和促进了联邦层面对加拿大河口、海岸和海洋生态系统管理战略的制定和实施，具体表现为：1997年设立了中央与地区的“海洋法执行办公室”；1998年发布了《加拿大海洋战略》，这项海洋战略不仅肯定了法案的三项原则，还将关注的目标扩展到“以合作、综合的方法取代现有、分散的海洋管理方法；深化海洋利益相关者间的工作伙伴关系并强化他们的责任和义务；涵养海洋经济潜力以保障海洋发展的可持续性，并将加拿大定位为海洋管理的全球领先者”。

此外，DFO与加拿大社会科学和人文科学研究理事（SSHC）联合，成立了海洋管理研究网络（OMRN），将所有的国民联系起来共同进行与海洋管理有关的研究，研究方向包括但不限于：渔业和水产养殖；石油、天然气和矿产开采；港口、航运和其他运输部门；旅游和自然为基础的活动；海军和海岸警卫队活动；综合多用途管理等。OMRN特别关注6个重点：科学指导的原则与地方特色的实践；综合管理；可持续性；海洋治理；海洋保护区；沿海社区健康。OMRN会议与CZC会议同为两年一开的频次，但错开在相隔的年间交替举行。迄今为止，OMRN已经组织了3次会议，会议重点向联邦政府的重要决策者展示各种研究活动的成果；而CZC会议主要在加拿大沿海地区举行，侧重于展示各级政府、学术界、沿海社区、非政府组织等沿海和海洋利益相关者的广阔视角。每次会议都通过会议声明，呼吁采取行动对加拿大乃至全球范围的海洋与海岸带加强管理。

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三、国际合作的重点解读

加拿大在全球的海洋与海岸带管理中发挥着重要作用，不仅大力推动了海洋与海岸带管理成为全球21世纪海洋议程的重要组成部分，还支持了许多重要的国际协定，其中包括《防止海洋污染公约》《拉姆萨尔湿地公约》《联合国生物多样性公约》以及包括《蒙特利尔海洋污染防治公约》在内的陆源海洋污染管理办法等。此外，加拿大是2002年可持续发展世界首脑会议的发起人之一；而两年一届的CZC会议已成为国际海洋与海岸带管理的主要论坛之一，每次会议都会吸引40至50个国家、组织的代表参会，会议会发布一些关于国际合作、行动以及呼吁的重要声明，因此加拿大也被视为世界领先的沿海管理者。

加拿大在提高经济合作与发展组织（OECD）国家对海洋与海岸带管理的认识和理解方面也做出了重大贡献：1993年OECD制定的海岸带管理综合政策以及1993年世界银行在举办世界海岸会议时编制的诺德维克准则等成果背后都蕴含着加拿大政府与学者的努力与投入。特别是20世纪80年代，随着国际海洋开发中心（ICOD）的设立，加拿大的国际贡献进一步增加，帮助和指导南太平洋、西非和加勒比地区的发展中国家对海洋与海岸带实现有效的管理。

2003年12月，加拿大政府批准了世界海洋的宪法——《联合国海洋法公约》（UN CLOS）。此后，加拿大政府很快就开始着手制定国内的海洋行动计划（OAP），以有效地将UNCLOS的规定转化为国内规则：2004年2月2日，加拿大议会会议提及了海洋资源的重要性并明确表达了制定OAP的意图：随后，10月5日的议会宣讲介绍了第38届议会关于制定OAP具体的路线图，主要包括4条路线：最大限度地利用海洋技术；建立海洋保护区网络；实施一体化管理，推进海洋行动计划；加强执行海洋资源管理的规则，包括跨界资源的管理等；同时，加拿大政府成立了跨部门海洋委员会（DMICO），该委员会由18个涉海联邦部门和机构组成，由渔业和海洋部副部长、海洋研究所高级研究员共同主持，目的是监督OAP的制定与实施。

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根据OAP的设定，加拿大继续在联合国海洋公约组织、全球海洋论坛等国际海洋机构中发挥领导作用，并在《北美洲安全与繁荣伙伴关系协定》的基础上与美国、墨西哥进行海洋管理的密切合作。美国海洋政策委员会的报告表示，由于美国与加拿大具有许多共同水域，应当在海洋与海岸带管理行动中保持一定的一致性。2005年8月，美国新英格兰州长和加拿大东部总理共同宣布，决定密切合作、共同管理海洋与海岸带，并成立了海洋工作委员会（OWC），委员会成员包括新成立的新英格兰州长东北区域海洋理事会（NROC）和5个加拿大东部省份的代表。

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OWC的成立是加拿大与美国合作进行海洋与海岸带管理的典型代表，合作的主要内容包括：促进海洋研究、开发、教育、勘探、观察和管理的国际合作；促进信息交流，包括报告、讨论、倡议和计划；寻求伙伴关系和协同作用，既促进现有的倡议，又鼓励新的倡议和伙伴关系；解决相关的环境问题，如石油泄漏，物种入侵以及故意倾倒舱底油等；为海洋与海岸带管理的各个方面提供合作的工具。OWC既深化了加拿大OAP与美国海洋行动计划之间的交流合作，也促进了加拿大各级政府间的密切合作，例如NROC直接与总统海洋政策顾问委员会进行合作，加拿大各省可以通过加拿大政府间会议与加拿大联邦政府合作。

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四、生态环保的重点解读

加拿大海洋与海岸带管理尤其重视保持海洋生态健康，OAP将针对斯科特大陆架、圣劳伦斯湾、太平洋北海岸和博福特海等4个地区进行海底测绘与生态调查，并在此基础上进行生态系统的概述与评估，最终选择适当的机制对其进行治理，并与利益相关者合作达成具体的生态系统目标。在具体的治理机制中，加拿大政府以海洋某片区域为起点，逐步向陆地方向进行扩展，并在治理过程中积极引入省政府、市政府和其他海洋与海岸带利益相关者的参与。以往海岸带的直接管理者往往是海岸带所在的区域政府，一般而言，区域政府并不同意联邦政府直接对海岸带进行管辖，各区域政府为尽可能地获取经济利益往往不顾甚至牺牲整体生态利益。不同于传统的管理办法，在新的治理机制中，由于海洋属于联邦政府的直接管辖范围之内，将海岸带作为海洋的附属进行管辖扩展，是加拿大政府独到的创新之处。

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更为重要的是，加拿大政府一直致力于在各海洋保护区间建立一个协调网络，出台统一的海洋保护区战略。2003年3月，加拿大国家研究委员会代表多个联邦部门和机构发布了海洋和海洋产业技术路线图，该条路线图是海洋科学开发与保护技术研究的支柱，并成为了一些地区沿海管理的基础。因为该路线图有效地连接了各个领域、海洋相关机构和技术开发人员，并建立了统一的海洋技术网络，加拿大政府称其为海洋科技合作伙伴关系（OSTP），并希望在OSTP之上建立更为广泛的合作关系。例如，OSTP花费了200万美元，致力于为普罗伦萨湾所有利益相关者提供数据和信息的访问服务，以支持该地区海洋与海岸带的有效管理和可持续发展。

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作为主要的监管机构，DFO在OAP第一阶段制定了18项具体措施，这些措施涵盖了OAP的所有方面，致力于在各地建立适当的评估、管理机制，包括优先在5个大型海洋管理区（LAMAS）中推进以生态系统为基础的管理；建立各区域执行委员会负责监督综合管理的发展；扩大海洋保护区；支持加拿大和美国在北极和缅因州湾的合作等。这些具体措施既有应对问题的现实意义，又确保了2007年开始OAP第二阶段的成功推进。在2005年9月的OMRN会议上，加拿大审计长公布了对加拿大政府颁布《加拿大海洋法》以来所采取行动的评估结果，该评估肯定了DFO在OAP下所取得的进展，并指出OAP面临的关键挑战是如何有效地对海洋和海岸带实施一体化管理以及如何将人类需求与海洋生态健康相统一，这需要加拿大沿海省份其他区域的合作和支持。

五、结语

尽管加拿大海洋与海岸带管理前期起步缓慢，但现在正有效地实施海洋与海岸带综合管理，并且取得了实质性进展，可以预见的是，加拿大联邦政府会继续保持这一发展趋势，并继续按照可持续发展的基本原则、按照符合生态系统规律的管理、预防方法对海洋与海岸带进行管理。此外，对外加拿大加强与国际社会的合作，对内注重联邦政府与省域政府、沿海社区与主要利益相关者的合作，创建了一个独特的海洋与海岸带管理模式，为中国海洋与海岸带管理模式与思路提供了借鉴和参考。

文章来源：文章来自《中国海事》（2019年第3期），用于学习与交流，版权归作者及出版社共同拥有，转载也请备注由“溪流之海洋人生”微信公众平台整理。

作者：姜渊，浙江财经大学法学院，美国威廉玛丽学院弗吉尼亚海洋科学研究所。