刘大海：国土空间规划体系陆海统筹问题探索与研究

一、陆海统筹的时代背景

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习总书记在党的十九大报告中指出：“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，这为推动陆海统筹发展指明了方向。从2018年11月开始，已经连续有4份中央公开文件强调要加强陆海统筹发展。2018年11月，《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中设置了“推动陆海统筹发展”专节；2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出“加强陆海统筹，以海岸线为基础，统筹编制海岸带开发保护规划，强化用途管制”。2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅关于《国家生态文明试验区（海南）实施方案》，提出要把海南建设成为陆海统筹保护发展实践区，明确要推动形成陆海统筹保护发展新格局。

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2019年5月9日，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出要坚持陆海统筹，编制海岸带专项规划。作为新时代的新规划，国土空间规划体系特别强调注重陆海统筹，把海域纳入国土空间一并考虑，总体上实现全域国土空间治理体系和治理能力现代化。《若干意见》将海岸带规划列为国土空间规划体系中的专项规划，作为陆海统筹的切入点。下一步工作中，既要发挥国土空间规划的基础性、战略性作用，又要做实做深海岸带专项规划，切实提高陆海空间治理能力，支撑统一国土空间政策的落实，推进陆海统筹。

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根据中央这一系列陆海统筹的指示精神，结合全国国土空间规划海洋专题、长江经济带国土空间规划、青岛市国土空间总体规划、舟山市国土空间总体规划、荣成市国土空间总体规划和山东省、青岛市海岸带专项规划试点的研究与实践，我们总结了一些陆海统筹需要关注的技术问题。具体包括：

首先，陆海统筹的重大意义为何？在当前形势下具有何种现实紧迫性？国土空间规划体系中陆海统筹具体手段有哪些？如何更好地推进? 海域的海面、水体、海底，如何统筹开发利用？河口呢？国土空间规划如何在领海、内水、毗邻区、专属经济区这些法律属性不同的海洋区域内落实？

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其次，市县级以下，海岸带专项规划与国土空间规划体系如何协同编制？海洋功能区划多规合一以后，海域使用权登记表等制度是否保留，如何管理？市县无居民海岛规划、用地、建设、产权、使用、管理相关制度如何改革？

第三，详细规划范围内是否有海？“城市边界以内海域”、“可利用无居民海岛”、“海岸带特殊管控区”或“潮间带整体管控区”是否可以考虑做1:1000左右的陆海一体化详细规划，实施特殊的用途管制政策？经营性海洋牧场集中区、海上风电场、港口区等开发强度较大、兼容性弱的区域是否可以考虑做大比例尺详细规划？海上没有河流、山岭、公路，如何确定详细规划边界？

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第四，公益性海洋牧场区与特殊保护区域如何界定？其它类型海洋牧场呢？严重侵蚀和严重淤积的岸段是否定义为保护岸段？是否适用于江苏省、东营市等典型淤泥质海岸？物种分布不清，栖息地、产卵场和洄游通道不明，渔业资源资料少，如何解决？通讯光缆、重要航道、石油天然气管道等要素确需穿越自然保护地，如何协调？

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从全球尺度来看，全球人口进一步向海聚集与全球气候变化的关系，如何处理？美国《海岸带管理法》实施评估体系里确立国家目标，提出2010至2020十年间，美国沿海人口预计将增加1500万。据国外预测，全世界人口到本世纪末将达到100亿，沿海人口达到70亿。在这种形势下，我们宝贵的海岸，如何为沿海社区提供社会福利？如何促进沿海产业的发展？如何保护并恢复沿海栖息地？如何把沿海的灾害风险降到最低？

需要指出的是，根据1982年《联合国海洋法公约》的规定，海洋有多种法律属性，沿海国在不同法律属性的海洋区域内所拥有的主权和主权权利不尽相同。从管理实践情况来看，过去城市规划的主要范围是海岸线以上，而地方海洋部门主要管控范围一般集中在领海基线以内（领海基点所在海岛外侧就没有管辖海岛了），而这次国土空间规划的一大特色就是扩展到了整个国土和我国拥有主权权利的海域。然而，目前国际上已经有18个国家开始探索编制全部200海里海域或部分海域的专属经济区规划。2019年2月12日，联合国教科文组织海委会和欧盟委员会在法国巴黎启动了“全球海洋空间规划”（MSPGlobal），这是一项促进全球跨界海洋空间规划的新联合倡议。综上，国土空间规划框架下必须以不同深度规划为依托，在尊重海洋管理的特殊性的前提下，实施陆海统筹的全域全类型空间规划。

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二、陆海统筹的突出问题

一是陆海二元分割。海岸带作为承接陆地向海洋的关键区域，是陆海相互作用的交错地带，在我国管理实践中，海岸带向陆一侧区域适用陆地的法律制度和规划；向海一侧区域适用海洋的法律制度和规划。陆地与海洋各自的法律制度和规划之间缺乏充足有效的统筹协调机制，无法以最佳方式保护和利用海岸带，尤其是陆海相互作用最强烈的潮间带地区。

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二是行业部门职责冲突。海岸带管理尤其潮间带分属于多个部门。在座各位都很清楚，这里就不再赘述了。

三是行政辖区缺乏协调。中国海岸带自北向南跨越了40个纬度，自东向西跨越了20个经度，其自然地理特征因地理位置而异，也是由不同级别的行政辖区组成。省际间的冲突和矛盾非常严重，即使在一个沿海省域内，各个分辖区也难以形成海洋开发利用的整体统筹或充足有效的跨辖区统筹协调机制。以山东为例，山东北侧保护区对岸是河北的工业区。

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四是规划体系重叠。很多规划都要进行空间分类分区，都有刚性约束，有些地块甚至有20多种地类，控制线层出不穷，退缩线政出多门，各类颜色线五花八门。

三、国外空间规划经验

地球表面积的71%被海水覆盖；陆地主要分布在北半球；南半球则以海洋为主。近几十年来，海水养殖、海洋捕捞、滨海旅游、海洋交通、海洋油气开采、海上风电、海洋光缆、海砂开采等海洋和海岸带利用活动显著增加。规范海上人类活动，使其安全、可持续地进行，是实现良好海洋治理的先决条件，更需要高水平的协调。

从国际上看，海洋与海岸带综合管理起步于1965年，以建立旧金山湾自然保护与发展委员会为标志。美国政府1972年颁布实施了《海岸带管理法》。1992年联合国环境与发展会议之后，全球各地都在推进，美国奥巴马政府设置了隶属白宫的“国家海洋委员会”，批复了33个海岸带规划，英国制订了《Marine and Coastal Access Act(2009)》, 新设“海洋管理织”(MMO)，制定了英格兰周边9个区域的海岸带规划，比利时陆续制定了《海洋环境及海洋空间规划法》和《北海比利时区域海洋空间规划》。联合国教科文组织海委会和欧盟委员会2017年曾合作推出加快推进海洋空间规划的联合路线图，并连续两年举办国际论坛和研讨会。2019年2月，启动了《全球海洋空间规划2030》项目，为期3年，要制定海洋空间规划的国际准则，以规范近岸和海洋水域的人类活动，促进蓝色经济增长。我们所的张志卫高级工程师还在今年5月正式入选政府间海洋学委员会（UNESCO/IOC）设立的海洋空间规划全球专家组成员。

从类型上来说，国际上的海洋和海岸带空间规划主要包括区域综合型、行政管理型和空间管制型三种。手段上，也更加注重于由空间规划手段向多类型融合手段发展。在具体技术方面，举几个具有借鉴意义的例子。美国加州海岸带区域的用地分类延续了陆地分类标准，并针对海岸带使用特点和环境影响对分类进行了优化。荷兰的一大特色是对海域和陆域实行统一管理，海域和陆地国土进行统筹，高度重视陆海功能的衔接，并在陆域空间规划中明确了海岸带管理区的范围。日本对海岸带实行分区管理，通过明确的分区，各个部门的管辖范围一目了然。

世界各地在海洋空间规划方面都有一些好的尝试。像澳大利亚、欧洲、美洲都有很多国家开展。2006年，联合国教科文组织启动MSP（海洋空间规划），实施基于生态系统的海域管理。在波罗的海，多国合作共同开展海洋空间规划，其原因就是海洋空间利用活动日益频繁，包括商业捕鱼、航运、捞网捕捞、油气开采、输油管道和电缆、物理开采、海洋保护区、水产养殖、旅游娱乐、港口、风能、工业污染（直译），用海矛盾凸显。

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之前提到专属经济区海洋空间规划，目前全球共有18个国家针对全部或部分专属经济区开展了相关规划，这些国家主要集中在欧盟和大洋洲地区。以挪威海和北海的专属经济区规划为例，其驱动力之一就是解决石油天然气开采、商业捕捞、海洋交通运输业和自然保护等用海冲突问题。

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四、内涵定义与实现路径

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陆海统筹概念是我国学者首创，国外很少研究。它不是一个技术问题，而是陆海管理制度问题。杨荫凯博士在2013年撰文，对陆海统筹进行了定义，即：立足海岸带海陆资源环境特点，国家综合运用规划、计划和政策手段，对海洋和陆地资源开发、产业布局、生态环境保护及综合管理等进行宏观调控，协调发挥陆地、海洋经济功能、生态功能和社会功能，促进经济社会的持续发展和人与自然的健康和谐。

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陆海统筹基本特征按照他的分类可分为四个方面，本质上的战略性是指陆海统筹在国家战略层面有重大意义，需要国家进行战略引导与统筹调控；内容上的广泛性是指陆海统筹是全方位统筹，内容涉及陆海规划的统筹、陆海经济产业一体化调控、陆海生态环境的保护以及海岸带综合管理。统筹手段的多样性指的是要综合运用法律、行政、经济等多种手段，制定实施海岸带管理法、海岸带管理规划、海洋空间年度利用计划等。追求目标的持续性，指的是实现这一目标需要长期努力、持续推进、久久为功。

去年《中国自然资源报》刊登了王立彬的文章，他认为，作为国土空间规划“东西统筹、突出横轴”及海洋强国战略的实践路径，陆海统筹具有很强的层次性，至少应包括区域发展战略、国家发展战略、国际海洋法三个层次。

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我国海岸带区域涉及多项法律规定，大多数陆海分割，缺乏海岸带综合管理方面的法律。以山东为例，陆地和海洋都有多项空间性的规划覆盖海岸带地区。沿海省市在海岸带规划方面已有了多年的实践探索。不同海岸带规划的重点内容也并不相同。

2018年10月份，山东省人民政府发布的《山东省沿海城镇带规划（2018-2035年）》，其规划范围包括：沿海7个设区市（24个市辖区）、4个县、11个县级市，陆域面积4.56万平方公里，管辖海域4.73万平方公里。在网上找不到这本规划，是如何发挥规划作用的我们需要进一步了解。要想真正实现陆海统筹，规划各界需要充分融合、互相学习，共同推进。

2008年，我们所承担了“海岸保护与利用规划编制试点研究” 工作，负责江苏试点研究，从海岸带功能分区、沿海地区开发布局等方面做了一些尝试。通过试点工作，进行了海岸带地区的分幅与编号，并尝试向图则尺度探索。

以上从不同方面分享了我们对陆海统筹的一些思考和探索，结合近期工作，提出我国陆海统筹的实现路径：

一是将陆地和海洋当作一个有机整体，加快编制统一的国土空间规划体系，以国土空间规划为基础，以法律为依据，以用途管制为手段，以海岸带专项规划作为陆海统筹的切入点，实现陆海国土空间统筹管理的全域覆盖。理顺海洋和海岸带空间规划体系，运用综合手段调控沿海地区，推动构建形成人海和谐的空间管理新格局。

二是从国家资源安全和可持续发展的角度，加强海洋与陆地之间的相互协调，实现陆海空间相互补充、陆海发展并举。重点是要推动海洋经济向深海远洋、极地延伸。强化远海和深海开发，加强近海和浅海空间保护和生态修复，使陆域获得更多的休养生息空间。立足陆海一盘棋基本理念与陆海一体化基本规律，打通土地与海洋、潮上与潮下，岸内与岸外，探索 “自然资源基本利用区制度”，实现中华民族宝贵资源的永续发展。

三是从土地的合理利用、保护海洋生态环境和防治自然灾害等角度统筹进行围海造地的规划和评估，尽快建立土地与海洋空间年度计划制度，从制度上解决围填海问题。逐步改变陆海分割的建设审批体制，充分考虑陆海生态互通性和陆海环境差异性，开展基于生态系统的海岸带综合管理，统筹陆域空间和海域空间开发建设。

四是陆海共治，真正实现陆海联动发展。以海洋生态环境容量限制陆域空间人口数量和经济规模，促进海洋生态恢复和修复。从河海是一个生命共同体角度，实行治海先治河、治河先治污、河海共治模式。开展区域、流域和海域水体污染综合防控，从源头上控制海洋污染，以河流和海域污染物总量控制为抓手，倒逼陆域产业结构优化升级。

近期，我们在山东省和青岛市也开展了海岸带专项规划省级试点和市级试点工作，也参与了一些地方国土空间规划的陆海统筹前期研究。很多的研究工作还在攻坚克难，也希望未来能和各位参会同仁多多交流，共同参与国土空间规划体系重构和海岸带规划建构这一重大历史进程。

文章来源：本文章由2019空间与未来上海国际研讨会专家发言梳理而成，经作者授权发布。

作者：刘大海，第一海洋研究所政策研究中心。