【海洋观点】生态保护红线形成“全国一张图”

“生态保护红线”的概念自提出至今已有十几年，这些年来，相关工作在实际推进中取得哪些进展？遇到了哪些瓶颈和障碍？7月27日，《环境与生活》杂志记者就此在京采访了中国环境科学学会“生态保护科学传播团队”首席传播专家、全国生态保护红线划定首席专家高吉喜，高吉喜研究员也兼任中国环境科学学会副理事长。

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生态环境部南京环境科学研究所所长、全国生态保护红线划定专家委员会主任委员、首席专家高吉喜接受《环境与生活》杂志采访。

提出“红线”划定关键技术

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7月27日下午，《环境与生活》杂志记者来到位于北京后英房胡同5号的环境国际公约履约大楼，只见生态环境部南京环境科学研究所所长高吉喜办公室的案头上，堆满了各省市的生态保护红线划定方案。

高吉喜是被生态环境部（原环保部）首批聘任的首席专家。早在2000年，高吉喜就提出划定“生态红线”、优化国土生态安全格局的构想。2002年，高吉喜在为浙江省安吉县做生态规划时，具体提出了“红线控制”方案。如今，“生态保护红线”这一设想已上升为国家战略。作为全国生态保护红线划定工作首席专家，他率先提出红线划定的关键技术和流程，研究制定了《生态保护红线划定指南》。

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“生态保护红线”写入国法

在中共“十八大”之后，“生态保护红线”作为国家战略，正式写入党和国家文件中，写入《环境保护法》和《国家安全法》。

谈起“生态保护红线”的提出缘由，高吉喜回忆，改革开放以来，我国快速的工业化、城镇化导致生态环境恶化、生物多样性退化、自然灾害加剧等一系列生态问题。1999至2002年，“全国生态环境调查及系统评估”发现，林地、湿地、草地等生态空间被严重挤占。“我就思考，通过什么方式来改变这种现象，达到既能保护生态环境，又能促进经济发展的目标，所以提出了‘生态保护红线’这个概念——把一些重要的生态区域严格保护起来，保护区之外的地域可以为工业化、城镇化所利用。”

“在国家政策出台之前，地方做生态规划时就应用了‘红线控制’的概念，比如2002年，浙江安吉提出生态县规划并划定生态红线，由县政府审核，县人大通过；珠三角地区也划定了生态红线。”高所长介绍。

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2011年，国务院发布《关于加强环境保护重点工作的意见》，首次提出“划定生态红线”，生态保护红线也因此成为继“18亿亩耕地红线”后又一条被提到国家层面的“生命线”；十八届三中全会把划定生态保护红线作为改革生态环境管理体制、推进生态文明制度建设的最重要举措之一；2015年，划定工作被列入我国生态文明建设的纲领性文件和实施方案之中，进入各级政府实质性推进阶段。

2017年7月初，原环保部、发改委同财政部、原国土资源部、原住房城乡建设部、水利部、原农业部、原国家林业局、中科院、中国气象局、国家海洋局、国家测绘地理信息局等部门，联合成立了“生态保护红线部际协调领导小组”，负责统筹推进生态保护红线各项任务，协调解决重大问题。领导小组下设专家委员会、协调工作小组和办公室。“专家委员会的专家来自各系统各部门，而办公室工作人员主要由生态环境部的人员组成，负责执行划定工作，包括顶层设计、制定标准规范等，并指导地方进行红线的划定。”高吉喜说。

“生态保护红线”理念从提出到被纳入国家文件经历了十多年。高吉喜说，“任何一项政策的出台，都需要理论延伸以及实践经验的积累过程，从这方面看进程并不缓慢。但从环保工作者迫切的心态来看，十几年是漫长的。”

将纳入中央环保督察范畴

生态保护红线划定和落实情况还将纳入中央环保督察范畴，高吉喜表示，这说明中央对生态保护红线工作的重视程度。“公众都认为治理水污染和雾霾非常重要，其实包括生物多样性在内的生态保护，对可持续发展也至关重要。”

我国生态保护系统此前以建立自然保护区为主，后来主张建立重要生态功能区，再之后提出全国主体功能区规划，如今提出“生态保护红线”，高吉喜介绍，这一系列变化是生态保护体系逐步完善的过程，彼此有关联，并不脱节。“生态保护红线的保护范围和保护对象更广，保护类型更齐全。”

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形成生态红线“全国一张图”

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2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（以下简称“意见”）。高吉喜说，这个《意见》在中国生态保护历史上意义非凡，将生态保护红线划定作为国家深化改革的任务来执行，代表了党中央和国务院对加强生态保护的决心及意志。《意见》发布宣示红线划定工作正式启动。

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该《意见》提出，2017年年底前，完成京津冀、长江经济带沿线省（市）生态保护红线划定；2018年年底前，其他省份完成划定，形成生态保护红线“全国一张图”；2020年年底前，全面完成全国生态保护红线划定、勘界定标和监管体系建设，基本建立生态保护红线制度。

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高吉喜解释，首选京津冀、长江经济带是因为红线划定是系统性工作，过去并无充足经验，要在一年内全部启动、完成，是做不到的，京津冀和长三角的生态区域非常重要，保护迫在眉睫，而且这两个区域的技术团队实力相较其他地区雄厚，具备优先划定的条件。

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高吉喜指出，红线划定时要注意区域间的协调，以及生态保护与经济开发之间的矛盾协调。具体说来，一是要求各个省份间进行有效衔接，比如京津冀地区要求北京要与天津、河北衔接，长江经济带地区要求11个相关省份衔接，二是统筹考虑自然生态的整体性和系统性，结合山脉、河流、植被、地貌单元等自然边界以及生态廊道的连通性，尽量避免生境破碎化，三是加强跨区域间生态保护红线的有序衔接，保证划定范围的连续性与完整性。

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“祁连山过去在甘肃省有自然保护区，在青海省也有保护区，整个山脉被分片划分保护，现在红线的重新划定改变了祁连山被分成若干块的局面，使其形成了完整、连续的保护区域。”高所长举例说。

生态保护红线不是无人区

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“绝大多数省份在‘生态功能重要性与敏感性’评估后，发现被评估区域里存在很多企业，有些甚至从事矿石开采。保护还是开发？这是很大的矛盾点，亟需解决。”高吉喜强调，生态保护红线的划定“既要尊重科学，又要实事求是，保证划定后能落地操作”。生态保护红线不是橡皮筋，《意见》规定，不能因为经济压力而改变红线范围，除非有战略发展需求，比如存在特别重要的矿产资源需要开发或要建设公路铁路等，可对红线在科学评估的基础上适度调整。“全国就一条生态保护红线，这条红线由国家顶层设计，各省组织实施，同时要和相应市县进行充分沟通衔接；通过科学性评估确定范围，与市县对接，保障红线实实在在落地。因《意见》明确规定，一条生态红线管控所有重要生态空间，所以地市不再单独划生态保护红线。”

高所长提醒，公众对生态保护红线的认知存在误区，有人以为红线内不许存在人类活动。从保护和利用角度讲，红线里面确实是极重要、极敏感、最需要保护的区域，必须“严格管控”，但如果限制了地区发展，就要进行“合理的补偿”；在保护的前提下，要进行“科学的利用”。

目前各省生态保护红线划定比例多在20%〜30%之间，西部地区更大一些。“若这些区域完全不让用，是不科学、不合理的，比如草地也要适当放牧，不然可能退化。保护和利用是一体化的，关键不是能不能利用，而是怎么利用的问题。”

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高所长以非洲的马赛马拉国家公园为例介绍，该公园开放供游客观看野生动物，却没有影响物种的生存。“这种方式一来让人体验自然，认识到生物多样性保护的重要性，二来创收可以反哺生态保护，这是把生态优势转化为经济优势的典型案例，怎么科学化利用，不同区域要因地制宜探索。”高吉喜还透露，在生态保护红线管理办法中，还明确提出了区域内可以进行和不能进行的活动清单。

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划红线不是限制经济发展

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高吉喜告诉《环境与生活》，划红线的目的不是限制地方经济发展，从长远来看，它其实是促进可持续发展最重要的基础。“安吉划定生态保护红线后，2003〜2017年，林草覆盖率持续增加，经济发展也非常迅速，当地合理利用生态环境开发生态旅游，促进各种副业发展，既保护了生态环境，又将绿水金山变成了金山银山。这是天时地利人和共同作用的结果，最重要的还是‘人’的作用。有些地方也有类似安吉的自然环境，但缺少‘人’的思考。”

                               
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2002年，生态学家高吉喜在为浙江省安吉县做生态规划时，具体提出了“红线控制”方案。如今的安吉，绿水青山尽显生态之美。

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高所长还补充，海南省也是典型案例，海南省划定生态红线的时间相对较早，他们依靠生态环境搞生态旅游，带动了整体经济发展。“它是全国第一个省域‘多规合一’改革试点，先啃下规划‘各自为政’这块硬骨头，把海南的主体功能区、生态保护红线、城镇体系、土地利用、林地保护利用和海洋功能区6个空间规划，统筹在一张蓝图上，划定了必须严守的陆地和海洋生态保护红线，数百个不符合要求的建设项目被拒之门外。”

高吉喜强调，生态保护红线划定还有利于区域的可持续发展。譬如西藏、青海是我国的“水塔”，对长江、黄河至关重要，在这些地方划红线，让它们成为永久的水塔，可保证中下游地区的水源供给，再通过生态补偿、财政转移支付等方式回馈上游，就有利于促进区域协调、保证不同区域发挥不同的作用。

“划红线是为了子孙后代的可持续发展。我们这一代人不能把所有资源都开发了，把自然景观都破坏了，让后续发展失去生态支撑。”高所长表示。

                               
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如今的浙江省安吉县，绿水青山尽显生态之美

红线面积只能增不能减

“生态保护红线的面积会逐步扩大，依据有三。”高所长表示，一是随着经济水平和生产力提高，单位面积的土地产出也会相应提高，这么一来，用于生产的土地面积将逐步减少。二是随着生物多样性保护进程加快，物种所需栖息地面积也应逐渐增大。三是随着全球气候变化，适宜各物种生存的地点也在发生变化，红线范围也要做相应调整，计划每5年调整一次，调整的面积只能增加，不能缩小。

他还强调，划红线时顶层设计要有前瞻性，比如特别考虑了气候变化，计算、模拟了“国宝”大熊猫的实际分布范围，预测到2050年，大熊猫的分布范围会向西北方向发生一定变化。现实中划红线时还要考虑当地居民的生活状况，在保证大熊猫生存区域完整性的基础上，考虑当地可持续发展的空间，必要时对一些重要区域的居民进行外迁。

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对生态保护红线面积大的市县

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弱化考核GDP

红线划定后如何监控执行状态？高吉喜介绍，国家目前正制定相关评估办法，采取年度管理评估，每年对生态保护红线区域进行绩效考核，指标相对简单，包括面积是否改变、有无人为活动；5年进行一次全面评估行动，包括生态区域功能是否发生变化等。这种考核相当于给各级政府戴上了“绿色紧箍咒”。

高所长笑着说：“我们希望对红线面积大的市县弱化GDP考核，甚至不要考核GDP，而是看生态环境保护得好不好，有很多市县已经实行这种方式，不能说只有GDP上升了，干部才能升迁，生态环境保护好了，也要挂红花。”

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此外，国家正建设和完善生态保护红线综合监测网络体系及监管平台。据了解，目前，发改委已批复国家生态保护红线监管平台建设，总投资2.86亿元，前期土建工作已开展，预计2020年年底前建成。“监管平台将依托卫星遥感手段和地面生态系统监测站点，形成天-空-地一体化监控网络，及时评估和预警生态风险，实时监控人类干扰活动，一旦发现破坏生态保护红线的行为，立即依法依规处理，以确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。”

高所长还介绍，接下来要进行勘界定标、规划并落实生态修复、产业及人口退出、制定生态补偿办法等。高吉喜谈到，在生态保护红线划定工作的推进中，地方政府及公众提出了不少意见和建议，这表明公众高度关注此事。勘界定标后会将范围及保护对象明确标示，树立标识牌，公众心中有数后，若发现破坏行为就可以进行举报。

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在高吉喜看来，“红线”理念是中国特色，但也得到发达国家与发展中国家的赞赏。“因为生态保护红线体系是迄今为止最完整的保护体系，国际上大部分国家以世界自然保护联盟（IUCN）提出的保护体系为主，主要保护生物多样性和自然景观、自然资源，但我国的生态保护红线将内涵扩展了，值得国际借鉴。”

文章来源：环境与生活

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