董跃：我国周边国家“海洋基本法”的功能分析：比较与启示

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2022-11-27 05:58:44

摘要：在我国周边国家之中，韩国、日本、越南和印度尼西亚先后制定了具有“海洋基本法”功能的相关立法。通过梳理四国立法的基本制度，可以发现其都具有对于国家海洋基本立场及主张的宣示功能，对国家涉海法律、涉海机构和涉海规划的统筹功能，对海洋经济及海洋开发的促进功能，对涉外海洋争端的执法活动赋予合法性的对抗功能。通过比较各国立法的功能可知，我国的“海洋基本法”应当是一部直面海洋争端和问题并在海洋领域发挥基础功能的综合性立法，其出台时机应充分考虑客观情势。
我国学界对于“海洋基本法”的关注和讨论，源起于2007年日本颁行《海洋基本法》，并逐渐发出制定我国“海洋基本法”的呼声，2018年9月，“海洋基本法”被列入十三届全国人大常委会立法规划的二类项目，即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。不过迄今为止，“海洋基本法”的很多基础性问题仍存在一定的争议，包括究竟什么是“海洋基本法”？“海洋基本法”的内容应当包括什么？本文拟以我国周边国家的相关立法为研究对象，比较其功能，分析其特点和趋势，希望可以对前述问题做一回应，并对我国的“海洋基本法”立法有所启示。
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一、我国周边国家“海洋基本法”的主要制度

国际上颁行“海洋基本法”或者类似功能立法的国家非常少，如果从立法的名称出发加以识别，以“海洋法”(ocean act 或者marine act)以及“基本法/框架法”(basic act/framework act)作为关键词进行搜索，可以发现，除了日本之外，目前世界上只有加拿大在1997年颁行的《海洋法》(Ocean Act)、美国在2000年颁行的《海洋法案》(Ocean Act of 2000)、韩国在2002年颁行的《海洋渔业开发框架法》(Framework Act on Marine Fishery Development)、英国在2009年颁行的《海洋与海岸带使用法》(Marine and Coastal Access Act 2009)、越南在2012年颁行的《海洋法》(Ocean Act)和印度尼西亚在2014年颁行的《海洋法》(Ocean Act)，称得上是“海洋基本法”。在为数不多的国家之中，有四个国家——日本、韩国、越南、印度尼西亚——属于是我国的周边国家。对于立法，最佳的研究切入点是法律文本。下面本文将按立法出台的前后顺序，对四国“海洋基本法”的主要制度进行一个概括性的梳理。

(一)韩国《海洋渔业开发框架法》

这部立法于2002年颁行，名为《海洋渔业开发框架法》，但是其内容并不只限于“渔业”，应当理解为适用于以渔业为核心的海洋产业开发的框架法。该法分为三个部分。总则、构建海洋渔业政策和促进制度海洋开发制度。其主要制度包括：
1.立法宗旨。该法在总则部分中明确其立法目的为确定政府的海洋基本政策，以引导对海洋及其资源的合理管理、保存、开发和利用以及对海洋产业的培育，从而促进国民经济发展并增进人民福利(第1条)。其立法理念则是建立在对于海洋“资源宝库”“生命摇篮”“物流通道”的定位上，希望通过立法“着力发展科技化、信息化和高附加值的海洋产业，谋求对海洋资源的可持续的开发和利用，给子孙后代留下一个富饶的可利用的海洋”(第2条)。
该法还对一些重要术语进行了界定，如规定“海洋”一词指韩国主权、主权权利或管辖权所及的如内水、领海、专属经济区和大陆架等海洋区域，以及根据宪法缔结和颁布的条约或者被普遍认可的国际法规，韩国政府或其人民可以参与其开发、利用和维护的海洋区域。从而将法律的管辖范围扩张至国家管辖范围以外。并且界定“海洋资源”和“海洋产业”的含义(第3条)。
2.与其它法案的关系。该法要求韩国其他和海洋及渔业有关的法律在制定或修订时应符合该法的目的和基本理念，从而确立了该法在韩国海洋及渔业法律体系中的“基本法”的法律地位(第4条)。
3.政府的义务与海洋渔业发展的基本规划。该法规定国家和地方政府应当负责维护海洋环境、海洋资源和海洋生态系统；在促进海洋产业发展的同时，努力使对海洋和海洋资源的开发和利用不损害其管理和保护；并且应当不断创造适于发展海洋渔业的基础和环境(第5条)。
同时要求政府应当每十年制定颁布“基本规划”，调整关于海洋和海洋资源合理利用的中长期政策目标和方向。规划主要包括以下事项：(1)政府关于海洋开发等事项；(2)海洋管理和保护；(3)海洋资源的合理开发和利用；(4)海洋产业的培育；(5)海洋渔业的发展及环境保护；(6)其它事项(第6条)。
4.设立海洋管理综合协调机构。该法规定设立“海洋与渔业发展委员会”，由相关涉海部门负责人及专家组成。负责审议以下事项：(1)基本规划的制定；(2)海洋开发方面的国家目标的支持体系的确立；(3)海洋开发方面重要政策的调整；(4)海洋产业的培育和支持；(5)海洋环境重大政策和计划的制定方面的事项；(6)其它事项(第7—11条)。
5.海洋开发制度。具体而言，包括海洋环境保护制度、海洋安全管理制度、海洋资源的开发利用制度、海洋产业培育制度、海洋渔业发展制度等(第12—35条)。

(二)日本《海洋基本法》

该法颁行于2007年，也是目前世界上唯一采取“海洋基本法”为名的法案。分为四个部分：总则、海洋基本规划、基本措施和海洋政策总部。其主要制度包括：
1.立法目的。该法在序言阐述的立法目的包括：阐述基本原则，明确中央和地方政府、经营者以及公众对于海洋的责任，制定一个海洋基本规划并对其他涉海措施予以规定，通过成立海洋政策本部来推动涉海措施的执行，保障日本人民的生活稳定并推动人类和海洋的和谐共处。
2.基本原则。规定了6项基本原则，主要包括开发与保护相统一原则、海洋安全原则、促进海洋科学原则、合理发展海洋产业原则、海洋综合管理原则和国际合作原则。(第2—7条)
3.海洋基本计划。要求政府应当制定海洋基本规划，以促进涉海措施全面系统地实施。海洋基本计划主要包括：(1)制定海洋政策的基本方针；(2)政府需有计划地综合实施海洋政策；(3)其他推进海洋政策的相应措施(第16条)。
4.海洋管理的基本政策。规定了12项基本政策。包括促进开发和利用海洋资源，保护海洋环境，推动开发专属经济区，保障海洋运输，确保海洋安全，加强海洋勘测，推动海洋科研发展，促进海洋产业发展，海岸带综合管理，保护孤岛，保障和促进国际合作，增进公众海洋认识等(第17—28条)。
5.设立海洋政策协调部门。即“综合海洋政策总部”，其职能主要是制定及推进海洋基本计划的实施，包括拟定相关的政策。由首相亲自担任部门负责人，部门成员由官房长官和海洋政策大臣担任(第29—38条)。

(三)越南《海洋法》

该法颁行于2012年，包括七部分：总则、越南海域、越南海域内的活动、发展海洋经济、海上巡查、违法处理和附则。其主要制度包括：
1.适用范围。该法规定了越南管辖的岛屿、群岛及海域范围，特别是明确包括所谓黄沙群岛(即中国西沙群岛)和长沙群岛(即中国南沙群岛)。规定越南拥有越南岛屿、群岛上的主权。同时还规定适合人类生活或特有经济作物生长的岛屿就有相应的内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架(第1—2条)。
同时该法也对于“越南海域”“国际海域”“船舶”“军事船只”“公务船只”“资源”“等深线”等进行了解释(第3条)。
2.海洋管理与保护原则。主要强调：(1)海洋的管理与保护按照越南法律规定统一实施，并应符合《联合国宪章》及越南参与的其他国际条约；(2)越南各机关、组织和全体公民有责任保卫各海域、岛屿和群岛的国家主权、主权权利和管辖权，保护海洋资源和环境；(3)越南根据《联合国海洋法公约》等国际法，和平解决与其他国家间的海域及岛屿争议。此外还规定了专门配套政策(第4—6条)。
3.海洋的国家管理。规定国家和政府在全国范围内对海洋实施统一管理。各部委和沿海各省、直辖市人民委员会在各自任务和权限内实施海洋管理(第7条)。
4.越南海域及对越南海域中活动的管理制度。该法第二章对于越南管辖下的各类型海域、岛屿及群岛的定义、范围和适用的法律制度进行了规定(第8—21条)。
在第三章之中规定了在前述海域及岛屿、群岛中活动的制度。其中比较重要的包括：(1)领海无害通过的原则及相关义务，规定“无害通过领海，不得妨害越南的和平、国防、安全及海上治安”，并具体列举出违反这一原则的13种情形(第23条)。(2)临时限制区或领海禁区制度。该法规定为了保卫主权、国防安全和国家利益，保护海洋生态资源，防止和避免污染事故与海洋环境灾难，以及预防疾病传播，可以设立临时限制区或领海禁区(第26条)。(3)对外国军事和公务船只、外国潜艇及其潜水设备活动的限制。(第27—29条)(4)对进入越南海域的外国船舶的刑事管辖权和民事管辖权(第30—31条)。(5)海上人工岛屿、设备和工程。规定越南对在越南大陆架上和专属经济区内的海上工程设备和人工岛屿享有管辖权。这些海上的人工岛屿、设备、工程及其附属部分拥有从其最突出的部分算起500米的安全地带(第34条)。(6)海洋科学研究。要求外国船只、组织或个人在越南海域进行科学研究需持有越南主管机关颁发的许可证，接受越南的检查，保证越南科学家参加以及提供原始样品和相关研究结果资料给越南合作方(第36条)。(7)禁止性规定。包括9项在飞越或航行通过越南专属经济区时不得进行的活动，如非法开采海洋资源、污染海洋、海盗行为等。还特别规定禁止非法储藏、使用和买卖武器、炸药及有害物质；禁止贩卖人口、买卖、运输和储藏非法毒品；禁止发出非法无线电信号等内容。此外还特别规定了对于违法船只以及有违法行为的个人或组织的“驱逐权”(第37—41条)。
5.海洋经济发展规划。该法明确规定了制定海洋经济发展规划的依据以及主要内容，要求政府负责制定海洋经济产业总体发展方案和全国海洋利用规划和计划，呈国会审议决定。海洋经济发展规划主要内容包括：(1)分析评估海洋开发利用的自然、经济社会条件及现状；(2)确定海洋资源合理利用及海洋环境保护的方向和目标；(3)根据经济社会发展、国防安全需要对海洋进行分区利用，确定禁止开发地区、有条件开发地区以及出于国防安全、保护海洋环境等目的的特别保护区；(4)确定被开发海面、海底及岛屿的位置、面积；(5)具体确定易受损海岸带地区，如冲积滩、受侵蚀海岸带、防护林、漫水地、沿海沙地，确定缓冲区，并采取适当的管理与保护措施；(6)规划实施的办法与进度(第42—46条)。
6.海上维权执法。该法规定海上执法队伍主要包括越南人民军队、人民公安以及其他各种专业的巡逻、稽查力量。规定了其具体的任务以及穿戴的旗帜、制服与徵章等。此外还规定海上执法队伍处理违法行为的权限和程序，其中包括要求对外国违法人员实施逮捕、拘留、羁押或对外国违法船舶实施暂扣时，海上执法力量或国家主管机关有责任立即向外交部通报，以便配合处理(第47—53条)。

(四)印度尼西亚《海洋法》

该法于2014年颁行，较之前三部法律更为复杂，共包括13部分：总则，原则与目标，适用范围，海洋区域，发展海洋事业，海洋管理，有关海洋工作的发展、海洋空间管理和海洋环境保护，国防、安保、执法和海上安全，海洋管理体制，社会的参与，过渡性条款和终止条款。其主要制度包括：

1.定义及原则。该法对于“海水”“海洋”等14个概念进行了界定，是四个国家之中界定概念最多的国家。特别是对于“岛屿”“群岛”“群岛国”等与其切身利益密切相关的概念进行解释。此外该法还宣示了12项推进海洋事业的基本原则，也是四国之中最多的(第1—2条)。
2.适用范围。该法对于“适用范围”主要是从规制的涉海领域进行规定的，包括海洋区域，海洋事务，海洋管理，海洋开发，海洋空间管理和海洋环境保护，国防、安保、执法和海上安全，管理体制与制度(第4条)。
3.海洋区域制度。包括印尼管辖海洋区域的界定、法律地位和印尼享有的权益；(第7—9条)以及印尼在国家管辖范围外的权益。规定印度尼西亚有权养护和管理公海的生物资源，以及为了开展与国际海底区域有关的活动，有权与相关国际组织签署协议，或与有关国际组织开展合作。(第10—12条)后者也是印尼立法较之其他三国立法的特有内容。
4.海洋管理制度。该法以较大篇幅规定涉及海洋事务管理的各项制度。包括：(1)规定政府管理海洋事务的权限，以及授权政府编制海洋事业综合发展长期政策和制定海洋经济政策(第14—15条)。(2)海洋资源的利用和开发，包括按资源类型分类的渔业制度、能源和矿产资源制度、近海资源和小岛屿资源制度、新型海洋资源制度，以及按产业分类的海洋产业制度、海洋旅游制度、海洋运输制度和海洋工程制度(第16—33条)。(3)“海洋工作”制度。这里的海洋工作主要包括人才队伍建设、科学和技术研究、海洋信息系统和数据、海洋合作等(第34—41条)。(4)海洋空间管理和海洋环境保护制度。主要规定了以海洋空间规划为基础的海洋空间管理体制和监测手段，以及政府在保护海洋环境和应对海洋灾害方面的职责(第42—57条)。
5.海上安全及执法制度。该法强调“为了捍卫国家主权和印度尼西亚共和国的领土完整，保护人民和国家免受海上威胁和维护国家海域的完整”，必须建设海上防卫体系，由国防部和印度尼西亚军队负责海洋防卫工作。规定成立海洋安全局，负责在领海和其他管辖海域进行巡航和维护治安。规定由总统组织制定印度尼西亚领海和其他管辖海域的国家安全政策(第58—69条)。

二、我国周边国家“海洋基本法”的基本功能

通过比较我国周边四国“海洋基本法”的主要制度不难发现，在立法目的、适用范围、基本原则、海洋管理制度、海洋产业制度、海洋维权等方面有大量相同或者相似之处，也有一些出于本国特殊情况的不同之处。这些制度体现出了我国周边四国在研拟“海洋基本法”时的预期功能。除了传统法理意义上法律功能如指引、评价、预测、教育和强制等，“海洋基本法”的功能还体现在“宣示”、“增信”、“统筹”、“促进”和“对抗”等方面。

(一)宣示及增信功能

四国的“海洋基本法”都带有很强烈的“政策法”属性，即将本国的海洋发展理念和海洋问题的主张以及海洋基本政策以法律形式呈现出来。从宣示内容来看，可以分为三种。第一种是对于基本理念、基本原则的宣示，四国立法之中都有这样的条款。第二种是对于国际法上规定的相对比较模糊的权益的明确，如韩国在立法中明确宣示韩国将在南北极等特定地区设立海洋科学基地，印尼也强调群岛水域的主权以及对于“公海和国际海底区域”的利用权利，越南则是对于国际海洋法中对专属经济区未予规定的权利基本都做了宣示型的规定。第三种是对于有争议的海洋争端的基本立场、基本政策的宣示，这方面越南《海洋法》表现的最为明显，开篇即明示越南对所谓“黄沙群岛、长沙群岛和其他群岛”的主权。
宣示功能决定了“海洋基本法”的“确权”不同于一般的国内立法，后者的“确权”是具有预期的强制力的，而“海洋基本法”的“确权”是宣示性质的，并非是“我有什么权利”，而是“我告诉你我有什么权利”，主要是针对其他国家的。这种宣示的功能对于和本国有冲突的国家，明显不能真正起到法律预期的“拘束”功能。在已经有外交文件宣示立场的情况下，立法较之政策文件在宣示意义上，另外一个重要功能就是“增信”。
因为首先，法律制定及修改成本高，具有更强的制度刚性；其次，法律的修订，一般来说要通过代表民意的代议机关来进行。基于前述两个特点，带有宣示作用的政策性法律较之战略和政策，无论是对域内还是域外，明显具有更高的可信度，表达的国家立场也更为坚定。更为重要的是，在国家机关的分工之中，对外海洋权益的维护与拓展，一般都是交由政府来完成的。如果是采取战略或者规划的方式，则其制定权和调整权都在政府手中，政府也可以根据客观情势随时进行必要的调整。而以法律的形式确定立场，等于消减了政府调整的权限，政府即使认为必须要调整相关立场和策略，也需要经过民意代议机关通过才可以。我国也有学者注意到了这一点，提出越南《海洋法》为越南政府设定了法律底线和民意底线，使越南政府进退两难。

(二)统筹功能

我国周边四国“海洋基本法”共同的一个核心功能即发挥“通则”性质的统筹作用，统筹的对象不仅包括国内海洋法律体系，也包括国家的海洋治理机制和海洋发展规划。
1.法律统筹功能。从法理意义上讲，“海洋法”并非是一个独立而自洽的法律部门，现实中更多是涉及海洋不同领域的不同类型法律的集合的统称。因此，“海洋基本法”可以起到统筹相关涉海立法的功能。但是这种统筹主要定位于立法目的或者说宗旨，并非内容的统筹。如韩国《海洋渔业开发框架法》和越南《海洋法》都有类似的规定。
2.规划统筹功能。从国家层面来看，推动海洋事业发展的主要制度工具仍然是政策与规划。“海洋基本法”虽然有政策法的属性，却不可能替代政策与规划就具体产业发展来进行设计。因此在四国的立法之中，都对本国的海洋发展的政策规划作出了规定，一方面可以确立相关规划在国家涉海政策法规体系中的地位，适用的领域；另一方面则是明确指定这些海洋基本规划的主体、程序，授予相关主体以权力。
3.机构统筹功能。涉海行政主管部门众多、权责分散且协调困难是世界各沿海国家所面临的共同问题。我国周边四国不约而同的选择通过“海洋基本法”立法的方式来尝试从法律层面解决机构统筹的问题。各国一般来说都会组建国家层面的海洋协调机构。

(三)促进功能

我国周边四国“海洋基本法”的立法内容和风格虽然有较大区别，但是其主要功能却不约而同的放到了促进海洋开发之上。
1.促进对象。从本文对于各国立法基本制度的总结可以看出，各国立法主要促进的对象都是海洋经济。虽然在章节体例和使用的法律概念上有所不同，但是基本都覆盖到了各种海洋资源以及各类海洋产业。除海洋经济之外，各国促进的领域还覆盖到了海洋开发的各个方面，包括海洋安全、海洋外交、海洋科学技术、海洋文化发展等。
2.促进主体。从立法内容来看，绝大部分情况下，负有促进义务的主体都是“国家”和“政府”，一些情况下也涉及公民、法人等私主体，有时还涉及其他国家或者外国人和外国法人或组织。后者如越南《海洋法》第46条第2款“国家鼓励组织和个人投资开发岛屿潜力和发展优势”和第3款“国家鼓励组织和个人加强渔业活动和在海上岛上的其他活动”，就被认为隐含鼓励境外投资者的含义。
3.促进手段。一般来说，法律促进功能的实现手段包括宣示指引、利益调控、行为激励、整体发展和强制保障。在四国“海洋基本法”之中也基本都有相关的条文。

(四)对抗功能

我国周边四国的“海洋基本法”的基本制度中都包含“维护海洋权益”的内容，但是就具体的功能导向来看，还存在一些差别。与日本和韩国不同，越南及印度尼西亚的《海洋法》中都包含有针对其他国家特别是与其有海洋争端国家的特别制度，使其在“海洋维权”过程中的“对抗”行为合法化，这也是其他法律和政策所不能做到的“海洋基本法”的特有功能之一。如越南《海洋法》第五章“海上巡察”明确了海上巡逻与检查的力量，强化对其主张管辖海域的巡逻、管控和维权执法，其主要任务是限制和阻挠我国在南海行使管辖权和管理权。而其为“人工岛屿、设施或结构”设置安全地带的行为，也是针对我国的巡航执法活动。其对于在所谓“越南海域”内的科研限制及各种活动限制，也是为了给干扰、阻挠中国在南海的正常科考调查活动和限制我国的其他活动提供合法性。为此，越南《海洋法》还特别规定了“向外交部通报”条款，规定“对外国违法人员实施逮捕、拘留、羁押或对外国违法船舶实施暂扣时，海上巡察力量或国家主管机关有责任立即向外交部通报，以便配合处理。”(第52条)印尼《海洋法》中关于在印度尼西亚海域、海床及其底土执法，包括针对这些区域的海洋自然资源执法和对违法行为进行处罚的规定，(第59条)包含了针对我国在南海海域的合法正常的渔业活动进行限制和执法的含义。

三、对我国的启示

对比我国周边四国韩国、日本、越南、印度尼西亚的“海洋基本法”的功能，反观我国“海洋基本法”立法的背景、进程和未来可能面对的问题，可以得到以下几方面启示：

(一)我国应采用“海洋基本法”的表达并将其定位为政策宣示法

自从我国“海洋基本法”立法工作启动以来，就一直有人对于“海洋基本法”这个概念提出质疑，认为从法律位阶的角度来看，“海洋基本法”不属于宪法性质的法律范畴，不应当使用“基本法”的概念。综合我国周边四国的“海洋基本法”的共有功能可以发现，各国立法都带有明显的政策法属性及宣示功能，“基本”一词主要是指该法宣示的内容系国家在海洋方面的基本立场、基本政策和基本制度，是对于其功能的定性而非“法律位阶”。从词源来看，日本的《海洋基本法》的英译本使用的是Basic Act on Ocean Policy，也映证了这一点。因此，从功能主义的角度来看，本文建议我国仍可采用“海洋基本法”的名称，其定位是宣示我国在海洋领域内的基本立场、基本原则、基本理念和基本主张的政策法。
(二)我国“海洋基本法”应当是一部“综合法”

对于我国“海洋基本法”所应容纳的内容，始终存在较大的争议，主要集中在是否需要将“海洋区域”制度纳入其中，以及是否需要对于海洋事务各个领域进行规范。前者的争议在于我国已经有了关于领海、大陆架、专属经济区、深海海底区域资源勘探开发的立法，如果在“海洋基本法”之中再规定有关海洋区域的立法的话，有重复立法之嫌，也涉及处理不同立法的关系问题。对于后者来说，主要争议在于“海洋基本法”是一部以维护国家海洋权益作为出发点的立法，如果加入涉及海洋开发、海洋综合管理的内容，是否会冲淡其主旨。
从我国周边四国立法的功能来看，有一个明显的趋势就是主要功能趋于丰富化，韩国和日本的立法的主要功能是“统筹”和“促进”，越南和印尼则是“宣示”“统筹”“促进”与“对抗”并重；而且将统筹和促进功能覆盖到海洋开发以及海洋管理的各个方面。另一个趋势就是越南和印尼的立法之中有大量对于海洋区域及海洋权益的宣示性条款。这是因为在现代的海洋权益博弈之中，海洋管理、海洋划界以及海洋开发都是密不可分、浑然一体的，任何一个方面的弱化都可能导致国家海洋实力整体的失衡。因此，海洋基本法应当是统领当前国家海洋事务的全部问题和根本问题的综合性立法。
(三)我国“海洋基本法”应当直面与海洋争端有关的问题

目前，我国周边海域的争端态势日趋激烈，也衍生出复杂的法理和法律问题。我国已经在相关的外交文件及实践活动中宣示过相关立场，但是绝大多数因为具有高度的战略性和一定的敏感性，没有在立法中做出规定。那么是否需要在“海洋基本法”中加以规范呢？从我国周边国家的立法功能演进来看，从2002年韩国立法和2007年日本立法到2012年越南立法和2014年印尼立法，可以发现其功能的外向性更为明显，对于有争议的以及国际法上处于模糊地带的权利，采取“宣示”的方式进行确权，对于和其他国家的争端，采取赋予涉外执法合法性的方式进行“对抗”，其立法的功能指向就是为了强化在海洋争端中的实力。尤为值得一提的是，越南立法对抗的对象主要就是中国。
因此我国在立法过程中，可以考虑充分发挥“海洋基本法”的立法功能和立法空间，对于一些涉及海洋争端的法律主张及解决方式做出规定。这不仅是对于我国周边国家的立法经验加以借鉴，也是出于立法反制的考虑。
(四)我国“海洋基本法”的出台应当充分考虑客观情势

我国周边四国“海洋基本法”的出台背景，有一些共同之处，主要表现为两点：一是配合国内的海洋管理机制改革和重大发展规划的出台，例如韩国的《海洋渔业开发框架法案》主要是为了配合振兴韩国“海洋渔业部”及出台“海洋开发基本规划”(韩国于2004年和2010年先后颁布了两个)。日本也是如此，在《海洋基本法》出台之前，政学两界都提出要建立一套全新的海洋管理体制，通过更权威的机构来对海洋事务进行综合管理，并且已经推出了“21世纪海洋开发计划”。二是应对来自域外的海洋争端压力。如韩国和日本之间，日本和中俄韩之间，越南和中国及南海周边其他国家之间，印尼和其周边国家之间。由此可见，管理机制、海洋规划和海洋争端是一国考虑出台“海洋基本法”的三个基本的出发点，也是“海洋基本法”之所以具备本文所揭示的立法功能的决定性因素。
对于我国而言，“海洋基本法”立法也必须考虑同样的国内外客观情势。目前，我国的海洋管理体制已经完成了机构改革，相关机制正在理顺过程之中，我国还没有一部综合性的“海洋战略”或者“海洋规划”；从周边海洋局势来看，我国仍然面临较大的压力。我国“海洋基本法”的出台时机，应当充分考虑到其对于推动海洋管理机制体制改革、出台海洋基本规划以及增强我国应对海洋争端能力的实际作用。

文章来源于：《边界与海洋研究》2019年第4期。
作者：董跃  中国海洋大学法学院

董跃：我国周边国家“海洋基本法”的功能分析：比较与启示

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