蔡守秋：中国环境资源法七十年

中华人民共和国成立之后的环境资源法即中国现代环境资源法，可以分为四个阶段：一是中华人民共和国成立初期的环境资源法（从1949年至1968年）；二是“创业时期”的环境资源法（从1969年至1977年）；三是工业化初期或改革开放初期的环境资源法（从1978年至1999年未）；四是进入生态文明建设时期的环境资源法（从2000年至今）。其中第一和第二阶段是中国现代环境资源法缓慢发展的时期，其环境资源法属于“伟大的中国革命”时期的环境资源法），第三和第四阶段是中国现代环境资源法蓬勃发展的时期，其环境资源法属于“伟大的中国工业革命”时期的环境资源法。真正现代意义的中国环境资源法是第三、四阶段的环境资源法。
  

一、新中国成立初期的环境资源法（从1949年至1968年）

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3 U. y# u, C/ w& @) L, Z( J( T从1949年中华人民共和国成立至二十世纪60年代末，属于中华人民共和国成立的初期。这是一个“万事开头难”的新生时期，许多法律都不成熟，环境资源法也不例外。因此，可以将这个阶段的环境资源法简称为中华人民共和国“建国初期的环境资源法”，这个时期是中国环境资源法缓慢发展的阶段。
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! B1 H# ]) s! C; ~. J1949年刚成立的中华人民共和国十分贫穷，共产党接手的中国是一个“一穷二白”的烂摊子，当年的国内生产总值（GDP）约为466亿人民币，人均预期寿命只有30多岁。接着就打了一场与当时的头号强国美国进行对抗的朝鲜战争，1953年才开启第一个5年计划，其间土地改革、“三反”、“五反”和社会主义改造等政治、经济、社会革命不断发生。中华人民共和国于1957年完成第一个5年计划以后，于1958年发动了“大跃进运动”和“反右倾运动”，然后是1962-64年的国民经济恢复整顿调整期和农村“四清运动”，直到1966年开启“文化大革命”。这个阶段中国的环境资源法制建设与西方工业化国家联系不多，但受苏联的影响较大。
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4 [, v6 g4 X5 X8 ~* t( H% v在这个阶段，国家和社会的主要活动虽然是进行社会主义革命和社会主义改造等政治、社会、经济制度革命，但中国共产党和人民政府在领导中国人民进行开发资源、保护环境、建设城乡、整治山河等活动中，制定了一系列有关合理开发、利用和保护、改善环境与资源的法规或规范性文件，如《政务院关于发动群众开展造林、育林、护林工作的指示》（1953年）、《国家建设征用土地办法》（1953年）、《工厂安全卫生规程》(1956年)、《狩猎管理办法（草案）》（1956年）、《水产资源繁殖保护条例（草案）》（1957年）、《关于注意处理工矿企业排出有毒废水、废气问题的通知》（1957年）、《水土保持暂行纲要》（1957年）、《放射性工作卫生防护暂行规定》（1960年）、中共中央批转的《关于工业废水危害情况和加强处理利用的报告》（1960年）、《国务院关于积极保护合理利用野生动物资源的指示》（1962年）、《森林保护条例》（1963年）、《城市工业废水、生活污水管理暂行规定(草案)》(1964年年)、《放射性同位素工作卫生防护管理办法(试行)》(1964年)、《矿产资源保护试行条例》（1965年）、《关于加强山林保护管理，制止破坏山林、树木的通知》(1967年)等。其中，《水土保持暂行纲要》（1957年）规定了水土保持工作的基本政策，是我国第一个综合性的水土保持行政法规。《森林保护条例》（1963年）比较全面、系统地规定了我国保护森林的政策，是我国第一个综合性的保护森林的行政性法规。《工厂安全卫生规程》(1956年)规定：“废料和废水应该妥善处理，不要使它危害工人和附近居民。”《矿产资源保护试行条例》（1965年）规定：“工矿企业、医疗卫生部门和城市建设部门，对于排出的工业、医疗和生活污水，必须采取有效措施，防止污染地下水的水质。”
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5 L2 V! ~' Z' d/ h+ H% Z: d. o从总体上看，这个阶段环境资源法的特点如下：第一，环境资源法发展较慢，在环境资源立法形式和内容等方面受苏联的环境资源法的影响较大。第二，环境资源法以自然资源法或自然保护立法为主，防治环境污染方面的法律较少。第三，除宪法中一些有关土地和自然资源的简单规定外，环境资源法规的效力等级或立法级别较低，主要是一些行政法规、行政规章和国家政策文件。第四，环境资源法规比较零星分散，内容比较原则、粗糙，法规的可操作性、可执行性较差，很少有正规化、程序化的环境资源保护法律制度，自然保护和污染防治之间缺乏有机联系，环境资源立法和执法还没有以现代环境科学理论和环境保护思想为指导。
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二、“创业时期”的环境资源法（从1969年至1977年）

  
% r, s  P- d9 s8 N+ B5 @& f中国现代环境资源法的兴起与国际环境保护运动和西方工业化国家环境资源法的发展具有十分密切的关系，从1968年至1977年这段时间是国际环境保护运动风起云涌、西方工业化国家环境资源法大发展的时期，也是中国“文化大革命”和现代中国环境资源法的起步阶段。大约在1969年至1977年期间，以防治环境污染为标志的、与世界环境保护运动相联系的现代环境保护和环境资源法开始在中国兴起，中国环境资源法开始进入艰难的创业时期，因此称为“创业时期”的环境资源法。
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, T! c7 c- L' R7 H! V在60年代后期至70年代初，我国已针对某些局部地区的环境问题，制定了一些环境行政规范性文件，如《关于工业“三废”对水源、大气污染程度调查的通知》(1971年)，《剧毒农药安全使用注意事项》(1971年)，《关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》(1972年6月)，《关于上海化工系统开展综合利用的情况报告》(1972年6月)等。1972年6月，中国派出政府代表团参加了联合国人类环境会议，受该次会议的影响，中国在1973年8月召开了第一次全国环境保护会议。这次会议制定的《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》(1973年8月)，实际上是中国第一个综合性的环境保护行政法规。该文件规定中国的环境保护方针为：“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民。”它还规定了发展生产和环境保护“统筹兼顾、全面安排”的原则，“三同时”制度和奖励综合利用的政策；规定了防治废水、废气、废渣、噪声、农药、放射性物质、有毒物质、食品污染以及保护和改善城市、工矿区、居住区、水、土、野生动植物、森林、草原等环境因素的措施，并且对环境监测、科研、宣传、教育以及环境保护所必需的投资、设备、材料等事项均提出了要求。这些内容，对中国环境资源法的发展具有重要意义。另外，这一时期中国还制定了《森林采伐更新规程》(1973年)、《防止企业中矽尘和有害物质危害的规划》(1973年)、《工业“三废”排放试行标准》(1973年)、《关于停止珍贵野生动物收购和出口的通知》(1973年)、《防止沿海水域污染暂行规定》(1974年)、《放射防护规定》(1974年)、《关于防止食品污染问题的报告》(1974年)、《国务院环境保护机构及有关部门的环境保护职责范围和工作要点》(1974年)、国务院环保领导小组于1975年5月编制的第一个环境保护10年规划、《关于水源保护工作和今后工作意见的报告》(1975年)、《关于配合有关部门做好珍贵动物资源保护工作的通知》(1975年)、《生活饮用水卫生标准(试行)》(1976年)、《关于加强环境保护工作的报告》(1976年)、《关于治理工业“三废”开展综合利用的几项规定》(1977年)等环保法规和标准。
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+ N* j7 }" Q6 F  D从总体上看，这个阶段的环境资源法具有如下特点。第一，以《关于保护和改善环境的若干规定》（1973拥）为代表，确定了比较全面的环境保护目标，规定了比较综合的环境保护方针、原则，为我国环境资源法的全面、深入发展打下了比较宽广的基础。但是，这个时期的环境资源法缺乏环境资源法学理论和环境科学理论，某些环境政策被打上了“理想化”或“急于求成”的烙印，环境资源法制观念和环境立法计划性很差。第二，环境资源法缺乏宪法基础，环境资源法规的效力等级或立法级别较低，主要是一些行政法规、行政规章、行政通知和会议纪要、领导批文等非法律规范性的政策文件。第三，环境资源法以防治污染立法为主，自然保护和资源保护方面的法律较少；防治污染以综合治理工业“三废”为主，环境管理制度不健全；污染防治以行政手段为主，法律手段和经济刺激手段较少。第四，环境资源法规的内容比较原则、笼统、粗糙，可操作性、可执行性较差，少有正规化、程序化的环境资源保护法律制度。
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三、工业化初期或改革开放初期的环境资源法（从1978年至1999年未）

  
) ^9 C, u& ~+ o- w. f" X1978年召开的中共十一届三中全会，使中国进入了改革开放、从社会主义计划经济向社会主义市场经济转变的新时期。从1978年至20世纪末，这个阶段是中国改革开放和经济建设取得巨大成就、工业化和城市化迅速发展的时期，是中国环境资源生态问题前所未有的严重、突出和集中的时期，也是中国现代环境资源法迅速、全面发展的阶段。在这个阶段，我国的GDP总值从1978年的3645.2亿元人民币（2119.3亿美元，居世界第8位）上升到1999年的89677.1亿元人民币（10832.8亿美元，居世界第6位），到1999年人民生活总体上实现了由温饱到小康的历史性跨越。这个阶段的环境资源生态问题，呈现明显的严重性、压缩型、复合型特征。严重性主要表现为“四害严重”（指废气、废水、废渣和噪声污染严重）、水土气环境质量退化严重；压缩型表现为工业化国家200多年发展过程中陆续产生的问题，在我国短期内集中涌现出来；复合型突出表现为资源浪费、环境污染与生态破坏相重合，国内能源环境问题与全球气候变化问题相叠加。正如《中国环境保护行动计划》（1993年9月，国务院原则上批准）所指出的：“中国目前还处在第一代环境污染和生态破坏的阶段。主要表现是，以燃煤排放的烟尘和二氧化硫为主要污染物的大气污染；以工业和生活排放有机物为主要污染物的水质污染；以植被破坏和水土流失为主的生态破坏。”根据《全国生态环境建设规划》（国务院1998年11月7日发布），全国水土流失面积已从中华人民共和国初期的116万平方公里增加到367万平方公里，占国家土地总面积的38%；荒漠化土地面积已增加到262万平方公里，占国土面积的27％，并且每年还以2460平方公里的速度扩展；全国土地“三化”（指草地退化、沙化和碱化，我国草地总面积约4亿公顷，占国土总面积的40%）面积为1.35亿公顷，约占国土面积的13%，其中耕地578.4万公顷，并且每年还在以200万公顷的速度增加；我国有15%至20%的动植物种类受到威胁，高于世界10%至15%的平均水平。在1998年，全国二氧化硫排放量高达2100万吨，烟尘排放量达1400万吨，工业粉尘排放量达1300万吨，是世界上大气污染物排放量最大的国家之一；据世界卫生组织1998年公布的54个国家272个城市大气污染评价结果，大气污染最严重的10个城市中，中国占了7个。据国家环保总局政策研究中心估算，我国1992年环境污染损失约为986亿元，占当年GNP的4%；据中国社会发展中心估算，1993年我国环境污染损失为963亿元，占当年GNP的2.8%，生态破坏损失为2 394亿元，占当年GNP的6.9%；1997年据世界银行估算，中国仅由空气污染和水污染造成的经济损失，每年就高达540亿美元，相当于同期国内生产总值的8％。1994年，我国环境污染和生态破坏造成的经济损失达6130亿元，约占国民生产总值的14％ 。与上述中国经济发展速度和环境资源生态问题相适应，中国的环境资源法在得到了迅速发展的同时，也具有改革开放初期或工业化初期、市场资本原始积累时期环境资源法的性质和特点。这个阶段的环境资源法，大体上或在某些特征上相当于美国环境法学界所称的第一代环境法。但对何谓中国第一代环境资源法，学界并没有统一的认识，也很难统一认识。这个时期又可以分为如下两个阶段。
  
0 o; T( A& N* e$ s（一）1978年至1988年的环境资源法
  
) ]5 N1 L! f  b% }  [7 n! \按照世界银行统计的数据，1978年中国的人均国民收入比非洲沙哈拉沙漠以南国家的平均水平还低，只有他们的三分之一。当时的农业人口还占全国人口的80%多，农村是用牛和人力耕地，粮食产量不足和工业品奇缺导致全国实行以“粮票、肉票、布票、油票、豆腐票、手表票、缝纫机票、自行车票”等票证为标志的配额制。从1978至1988年，是我国改革开放初期的10年，是中国原始工业化阶段。在这10年里，中国农业持续丰收，大量乡镇企业（集体所有制而非私有制）在全国各地萌芽，并呈爆发式增长，这类企业起到国民经济增长引擎和压舱石的作用。我国的名义GDP总值从1978年的3645.2亿元人民币（2119.3亿美元）上升到1988年的15042. 8亿元人民币（4041.5亿美元），我国到1988年初步解决了人民的温饱问题。但是，这个时期的环境污染十分严重，环境资源法治表面力求坚挺、实则相当薄弱。
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正是在1978年，第五届全国人民代表大会第一次会议通过了修改后的《宪法》（1978年3月5日），规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”这是中国首次将环境保护工作列入国家根本大法，把环境保护确定为国家的一项基本职责，将自然保护和污染防治确定为环境保护和环境资源法的两大领域，从而奠定了中国环境资源法体系的基本构架和主要内容，并为中国环境资源保护进入法制轨道开辟了道路。同年12月18至22日召开的中共十一届三中全会，作出改革开放的重大决策，由此开启了中国改革开放历史新时期。接着，中共中央批转的国务院环境保护领导小组的《环境保护工作汇报要点》（1978年12月），将加强环境资源法制建设、制定环境保护法律作为环境保护工作重点之一，由此拉开了中国环境资源法迅速发展的序幕。1979年2月，第五届全国人民代表大会常务委员会第六次会议原则通过了《森林法（试行）》。1979年9月，五届全国人民代表大会第十一次会议原则通过了《环境保护法(试行)》。该法依据宪法的规定，针对中国当时的环境状况，参考借鉴了国外的先进经验，规定了环境保护的对象、任务、方针和适用范围，规定了“谁污染谁治理”等原则，确定了环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、环境标准、环境监测等制度，规定了环境保护机构及其职责。该法的内容比较全面、系统，是中国环境资源法走向体系化、作为独立的法律部门的一个标志。《环境保护法(试行)》颁布后，我国先后制定了《海洋环境保护法》（1982年）、《水污染防治法》（1984年）、《大气污染防治法》（1987年）、《草原法》（1985年）、《矿产资源法》（1986年）、《水法》（1988年）、《野生动物保护法》（1988年）等污染防治和自然资源保护方面的法律、法规和规章。
  
9 n. @7 ]4 \  d（二）1989年至1999年的环境资源法
  
从1989至1999年末，我国开展了以劳动密集型规模化生产为特征的工业化运动，全国GDP总值从1988年的15042. 8亿元人民币（4041.5亿美元）上升到1999年的89677.1亿元人民币（10832.8亿美元，居世界第6位），到1999年人民生活已达到小康水平。在这一时期，遍布城乡各地的劳动密集型工厂生产了大量轻工产品，我国成为全球最大的纺织品、家具和玩具生产国和出口国；与此同时，也产生相当严重的环境污染和生态破坏问题，严重的环境资源问题提出了加强环境资源法律控制的迫切要求。
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  `9 Z; m9 D4 A" f, \. D1989年12月第七届全国人大第十一次会议通过的《环境保护法》，标志着我国环境资源法的发展进入一个新阶段。20世纪90年代是国际国内形势发生重大、急剧变化的时代。1992年6月，在巴西里约热内卢召开了有183个国家和地区的代表团和联合国及其下属机构等70个国际组织的代表出席的联合国环境与发展会议，通过、签署了《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》、《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》和《关于森林问题的原则声明》等5个体现可持续发展新思想、贯彻可持续发展战略的文件。这次大会标志着全球中心议题从“斯德哥尔摩时期”的环境保护向“可持续发展时期”的环境保护的重大转变。会后，许多国际组织和国家纷纷制定、贯彻可持续发展的战略、环境资源法律、国际法律政策文件和行动计划，掀起了一场可持续发展的社会变革和发展运动。1992年6月联合国环境与发展会议召开后不久，中共中央、国务院批准了中国环境与发展十大对策，指出中国必须转变发展战略、走持续发展道路；1994年3月，国务院批准了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，提出了实施可持续发展的总体战略、基本对策和行动方案，要求建立体现可持续发展的环境资源法体系。1993年3月，全国人民代表大会成立了环境与资源保护委员会（简称环资委，当时称环境保护委员会）这一专门委员会。从1994年起，环资委的立法工作全面展开，相继修改、制定了一批环境资源法律、法规和行政规章，如《自然保护区条例》（1994年）、《淮河流域水污染防治暂行条例》（1995年）、《大气污染防治法》（1995年修改）、《固体废物污染环境防治法》（1995年）、《水污染防治法》（1996年修改）、《环境噪声污染防治法》（1996年）、《煤炭法》（1996年）、《防洪法》（1997年）、《节约能源法》（1997年）、《防震减灾法》（1997年）、《森林法》（1998年修改）、《土地法》（1998年修改）、《气象法》（1999年）、《海洋环境保护法》（1999年修改）等。特别值得一提的是，1997年修改的《刑法》增加了“破坏环境资源保护罪”和“环境监管失职罪”的规定。
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9 v' x( Q) e2 A* \* K4 ]从总体上看，这个阶段的环境资源法具有如下特点。第一，我国制定了以《环境保护法》为相对综合性的法律，初步形成了社会主义初级阶段的环境资源法体系框架。第二，我国环境资源法与国外和国际环境资源法有着密切的联系，可持续发展开始成为中国环境资源法的重要指导思想，“经济转型时期的环境资源法”的特点也与国外“可持续发展时期”环境资源法的特点基本相似。例如，1998年《土地管理法》、1999年《海洋环境保护法》等环境资源法律已经将促进或保障经济社会的“可持续发展”作为其立法目的。第三，环境资源法基本处于“以经济建设为中心”和“以追求GDP增长为主要目标”的大前提下，具有市场经济原始资本积累初期的环境资源法的特点。从1978年到1999年的20年，发展的要义或环保与经济的关系是经济增长第一、环境保护要与经济发展相协调，具体体现为GDP增长为第一、以能够提升GDP作为行政官员考核的最重要指标。立法的数量虽然较多，但法律实施效果欠佳；设立的法律措施和制度较多，但没有得到严格执行。第四，环境资源立法以污染防治、自然资源利用管理为主，自然保护和生物多样性立法相对薄弱；主要采取“命令-控制”式模式规制污染，主要采用传统的规则如侵权责任法解决环境资源民事纠纷；侧重于污染的事后防范、末端治理，对经济发展过程中产生的环境后果的消极防范。环境资源立法以强化行政权力为主，公众权益相对薄弱；环境资源法律实施以行政执法为主，公众参与和司法相对薄弱。
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四、进入生态文明建设时期的环境资源法（从2000年至今）

  
$ T' _9 Y4 S$ Y8 D当人类社会跨入21世纪的时候，我国开始进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。这个阶段的一个重要特点是，人民生活总体上实现了由温饱到小康的历史性跨越，但生态环境问题仍然十分严重，人民日益增长的对健康环境、美丽中国的需要与不平衡不充分的发展之间产生了较大的差距和矛盾。从2000年至2017年，我国社会的一个重大变化，是生态文明建设的酝酿和兴起。与此相适应，我国的环境资源法治建设开始进入一个新的发展时期，环境资源法开始进入生态文明建设时期的环境资源法的新阶段。有人认为，这个时期的中国环境资源法大体上或在某些特征上相当于美国的第二代环境环境资源法；笔者认为这种类比值得商榷，因为学界对何谓第二代环境资源法并没有统一的看法或设定统一的标准。这个时期可以分为两个阶段：从2000年至2011年，是生态文明建设的酝酿阶段；从2012年中共十八大至今，是生态文明建设的全面发展阶段。
  
（一）生态文明建设酝酿阶段（2000年至2011年）的环境资源法
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- Z: C8 B7 [+ d7 j( B0 E进入21世纪的前10年，我国利用此前工农业经济发展所创造的巨大市场需求和社会储蓄，努力克服以能源-动力-交通运输为瓶颈的短板，对煤炭、钢铁、水泥、化纤、机械工具、桥梁、隧道、船舶、高速公路、高速铁路等进行规模化大生产，使全国生产、消费和技术创新迎来了一个高峰。与此同时，我国的环境资源问题也非常严重。根据《中国环境保护（1996-2005）》（国务院新闻办于2006年6月6日发布）、《2008年中国环境状况》（环境保护部于2009年6月5日发布)等官方统计数据：中国生态环境脆弱，生态环境脆弱区占国土面积的60%以上；全国水土流失面积356.92万平方公里，占国土总面积的37.2%，全国因水土流失每年流失土壤50亿吨；全国荒漠化土地为263.62万平方公里，占国土面积的27％；沙化土地面积为173.97万平方公里，占国土面积的18％；全国天然草原面积约占国土面积的41%，但有90%的天然草原出现不同程度的退化。根据第二次全国土地调查，包括环境生态在内的公众共用物（共用地）面积缩小、数量减少情况十分严重，各类生态用地变化显示了我们生态空间日益被挤压的严峻状况，因建设占用、公众共用物被物权化等因素，全国草地减少1.6亿亩，滩涂、沼泽减少10.7％，冰川与积雪减少7.5％。我国列入世界濒危动植物目录中的动植物占该目录总数的1/4，有15%至20%的动植物种类受到威胁，高于世界10%至15%的平均水平。我国每日耗水量世界第一，污水排放量世界第一，能源消费量世界第二，二氧化碳、二氧化硫和氟氯烃的排放总量居世界第一位，酸雨面积已占中国大陆面积的1/3，水污染、土地污染、海洋污染、固体废物污染、噪声污染、放射性污染、化学品污染等各种环境污染均居全球前茅。我国是世界上大气污染最为严重的国家之一，其中尤以雾霾最为严重。我国已进入污染事故和生态安全事故多发期和矛盾凸显期，已经成为污染物排放量最多、水土流失最严重、荒漠化程度最高的国家之一，环境污染、生态破坏和公众共用物悲剧已经成为制约经济社会发展和公众健康发展的一个重要因素。
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$ V, ^) k- l  S2 _- f0 a21世纪一开始，为了迎接中国加入WTO后的挑战，实现与国外、国际环境贸易法律的接轨，我国加强了环境资源法规的制定和修改工作。在2001年颁布了《防沙治沙法》、《海域使用管理法》；2002年颁布了《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》；2003年颁布了《放射性污染防治法》；还修改了《大气污染防治法》（2000年）、《草原法》（2002年）等法律。《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》的颁布，被一些学者称为中国迈向第二代环境资源法的标志。
  
在我国工业化、城市化、贸易国际化继续发展和环境资源生态问题仍然没有得到有效遏制的同时，生态文明观和生态文明建设开始应运而生，这成为影响和推动我国环境资源法的重要事件。2003年6月，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》提出了“确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体、林草结合的国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会”的指导思想。2005年3月，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出了“发展循环经济，倡导生态文明，强化环境资源法治，完善监管体制，建立长效机制，建设资源节约型和环境友好型社会”的要求。2007年10月，中共十七大报告中提出了“建设生态文明”和“生态文明观念在全社会牢固树立”的目标。2008年3月，第十一届全国人民代表大会第一次会议批准国务院机构改革方案，组建环境保护部。2008年6月，中共中央、国务院发布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》。2010年12月，中共中央、国务院公布了《关于加快水利改革发展的决定》。与此相适应，从2003年开始，我国制定和修改了如下环境资源法律：2003年颁布了《放射性污染防治法》；2004年修改了《固体废物污染环境防治法》《土地管理法》《野生动物保护法》和《渔业法》；2005年制定了《可再生能源法》《畜牧法》；2007年制定了《物权法》《城乡规划法》和《突发事件应对法》，修订了《节约能源法》；2008年制定了《循环经济促进法》，修订了《水污染防治法》《防震减灾法》；2009年制定了《侵权责任法》和《海岛保护法》，修订了《水法》《土地管理法》《森林法》《草原法》《渔业法》《野生动物保护法》《矿产资源法》《节约能源法》、《可再生能源法》《煤炭法》；2010年制定了《石油天然气管道保护法》、修订了《水土保持法》；2011年修订了《煤炭法》。
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（二）生态文明建设全面发展阶段（从2012年至今）的环境资源法
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- f7 v. S, w. a0 o) s通过21世纪前十年的发展，我国2011年国内生产总值达到48.4万亿元人民币，经济总量已居世界第二位，生态文明建设扎实展开，资源节约和环境保护全面推进。但是，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，资源环境约束加剧，生态环境方面的问题较多。在2012年，中国经济总量约占全球11.5%，却消耗了全球21.3%的能源、45%的钢、43%的铜、54%的水泥，排放的二氧化硫、氮氧化物总量居世界第一。在这种形势下，2012年11月召开的中共十八大，不仅确立了“确保到二〇二〇年实现全面建成小康社会”、“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比二〇一〇年翻一番”的宏伟目标；而且确立了“加快”、“大力”、“全面落实”和“全面推进生态文明建设”的战略、目标和任务，要求“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。
  
, g8 E2 _2 A1 I中共十八大之后，党和国家一方面继续推进工业化、城市化进程和全球发展战略、开拓国内外市场；另一方面，始终把生态文明建设放在治国理政的重要战略位置，作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要举措。例如，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月），提出加快建立系统完整的生态文明制度体系；十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月），要求用严格的法律制度保护生态环境；十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（2015年10月），将绿色发展纳入新发展理念。相继制定的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月）、《生态文明体制改革总体方案》（2015年9月）等一系列重要政策文件，明确了包括环境资源生态法治建设在内的生态文明建设的基本理念、指导思想、原则、政策措施、体制机制和法律制度。其中，中央全面深化改革领导小组（简称中央深改小组，成立于2013年12月30日）自成立以来至2017年9月，审议了40多项生态文明建设和环境资源保护具体改革方案，为推进我国生态环境治理、生态文明治理体系建设提供了重要的政策和制度依据。与此相适应，我国的环境资源法也在生态文明观的指导和生态文明社会建设的统率下得到了深入、全面的发展。例如，2012年修订了《农业法》、《清洁生产促进法》、《民事诉讼法》；2013年修订了《草原法》、《渔业法》、《煤炭法》、《海洋环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》；2014年修订了《气象法》、《环境保护法》，进行重大修改的《环境保护法》被称为史上最严厉的环保法律；2015年修订了《食品安全法》、《城乡规划法》、《畜牧法》、《固体废物污染环境防治法》、《电力法》、《文物保护法》和《大气污染防治法》；2016年制定了《环境保护税法》、《深海海底区域资源勘探开发法》，修订了《水法》、《防洪法》、《环境影响评价法》、《节约能源法》和《野生动物保护法》；2017年颁布了《民法总则》，修订了《水污染防治法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，其中《民法总则》规定了著名的绿色原则，《民事诉讼法》规定人民检察院以及法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起环境民事公益诉讼，《行政诉讼法》规定人民检察院可以依法向人民法院提起环境行政公益诉讼。
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6 S6 E7 a7 [2 V9 C) _7 ^2017年10月召开的中共十九大，不仅总结了中共十八大以来的五年中生态文明建设所取得的显著成绩，并且就“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”进行了专门部署。中共十九大报告中进一步强调：“坚持人与自然和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献”；“生态文明建设功在当代、利在千秋。我们要牢固树立社会主义生态文明观，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，为保护生态环境作出我们这代人的努力！”
  
2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过修改的《宪法》，将“科学发展观”、“新发展理念”、“生态文明”、“和谐美丽的社会主义现代化强国”作为“国家的根本任务”纳入宪法的序言，将“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”规定为国务院行使的一项重要职权（第89条第6款）。上述修改使我国“环境宪法”的规范体系得到进一步充实，体现了“环境资源法律部门的宪法化”和“宪法的生态化”的进一步发展。
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还有一个重大进展是，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革方案》（2018年3月17日）和中共中央公布的《深化党和国家机构改革方案》（2018年3月21日），国务院组建了自然资源部、生态环境部和农业农村部，我国在环境与资源方面的保护和管理机构组成得到了进一步的加强和扩充、机构职能得到了进一步的优化和调整。2018年5月，党中央召开全国生态环境保护大会，对加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战作出再部署，提出新要求。另外，中共十九大之后，中国共产党和国家还制定一系列法律、法规和政策性、法律规范性文件。例如，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（2018年6月16日）、《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》（2018年7月10日第十三届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过），《土壤污染防治法》（2018年8月31日通过）等。
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; g1 K: }& M3 ]总之，从中共十八大以来，我国的生态文明建设开始进入到全面发展的时期，环境资源法律逐渐成为生态文明建设全面发展阶段的环境资源法；中共十九大的召开和2018年的修宪，更是将我国环境资源法和环境资源法治建设推到以生态文明为标志的新时期。
  
概括起来，进入生态文明建设时期的环境资源法呈现出如下特点。
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1.以中共中央有关环境保护和生态文明建设的政策文件为基础，对以往颁布的环境资源法律进行及时和重要的修改，将中共中央有关环境资源保护和生态文明建设的政策上升为国家法律
  
( R! V+ ^; \0 W: u, b当代中国在政治、社会、文化和法制方面的最大特色是：完成了中华民族有史以来广泛而深刻的社会变革，形成了中国共产党统一集中领导的体制，开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系，确立了中国特色社会主义制度。在实行社会主义制度的中国，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量”，“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心”。2018年修改的《宪法》第一条第二款明确规定，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。中共十八大和十九大两次修订的《中国共产党章程》，充分体现了中国共产党对环境保护和生态文明建设的高度重视和理论创新。自2012年中共十八大召开至2017年，中共中央出台或修订的党内法规有50多部；仅中央全面深化改革领导小组自2013年12月成立以来至2017年9月，就审议了40多项生态文明建设和环境资源保护具体改革方案。随着中共中央有关政策频繁而重大的改变，有关环境资源立法也出现了相应的频繁而重大的改变。例如，2015年4月20日，在第十二届全国人民代表大会常委会第十四次会议上，仅由国务院法制办提请要审议修改的法律就高达26部之多；2016年7月2日，第十二届全国人民代表大会常委会第二十一次会议一次就审议了7部环境资源法律（包括《野生动物保护法》、《节约能源法》、《水法》、《防洪法》、《环境影响评价法》、《航道法》和《职业病防治法》）；自2013年3月19日第十二届全国人民代表大会常委会第一次会议至2017年9月，第十二届全国人民代表大会及其常委会共制定法律22件、修改法律110件次、通过有关法律问题和重大问题的决定37件、作出法律解释9件，其中全国人民代表大会常委会共修改有关法律54部（而我国现行有效法律才260件），国务院废止行政法规6部、修改行政法规125部。中共中央的政策文件不仅从不同角度规定和阐述了包括生态文明法治建设在内的生态文明建设的内容，规定了实施可持续发展战略和科学发展观的内容，部署和规定了一系列环境资源保护的措施和法律制度，而且促进和加快了环境资源法律的更新、换代和立、改、废。这是促使对以往环境资源法律法规进行频繁和重要修改的重要原因和推动力，也是新时期环境资源法的一个重要特点。通过以中国共产党为主导的党（执政党和参政党）、政（政府）、社（社会团体和社会组织）、民（公民和公众）的多元、共同治理，中国环境资源法开始进入真正法治的阶段，即法的治理（governance of law）和法的善治（good governance of law）阶段。环境资源法的治理（governance）突出的是法的治理功能（包括法的规制和非规制功能、规划功能、指导功能、引导功能等多种功能），强调的是法的正当性、协调性、和谐性和共享性；它表示中国环境资源法是社会管理者或管理阶层与其管理和服务的对象（公民社会或公众）的一种合作治理、多元治理、共同治理的工具或方式。这不仅表明进入生态文明建设时期的中国环境资源法具有不同于前面几个阶段（从1978年至2012年工业化时期）的环境资源法的指导思想（包括理念、价值观和指导原则）、性质、内容和特点，而且说明中国环境资源法已经发生时代性的、根本性的变化。
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6 C4 s7 M1 ]" a0 ?2.将推进生态文明建设和促进经济社会可持续发展作为环境资源法的目的，使中国环境资源法既具有国外第二代环境资源法的特点、又具有超越超越国外第二代环境资源法的某些特点
  
（1）将推进生态文明建设作为环境资源法的目的。例如，2014年修订的《环境保护法》、2015年修订的《大气污染防治法》、2016年颁布的《环境保护税法》和修订的《野生动物保护法》、2017年修订的《水污染防治法》等法律均将“推进生态文明建设”列为其立法目的，并且增加了有关生态环境保护和生态治理的内容。2018年修改的《宪法》，已经将“生态文明”纳入宪法的序言，并且将“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”规定为国务院行使的一项重要职权（第89条第6款）。将“生态文明入宪”和“将生态文明规定为国务院职权”，将推进生态文明建设作为环境资源法的目的，这是本阶段环境资源法取得的一个重大进展和一项重要创新，也是世界各国的环境资源法所没有的。正如联合国副秘书长、环境规划署执行主任埃里克•索尔海姆所指出的那样，“在中国生态文明理念被提升为国家战略。这是人类文明发展史上的一个全新概念，它意味着无论是物质、精神发展还是社会组织方面，都要遵循人类、社会、自然和谐发展的客观规律。生态文明最核心的要求是必须尊重、适应、保护自然。绿水青山应该是无价之宝。而战胜自然、无视资源极限的观点已经过时，应该彻底抛弃。”
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（2）将促进经济社会可持续发展作为环境资源法的目的。首先，这个时期的有关中共中央文件大都强调可持续发展，大部分环境资源法律都将“促进经济社会可持续发展”作为其立法目标，使中国环境资源法全面进入到以可持续发展为核心或为指导思想的环境资源法发展新时期。在前几个阶段，我国大部分环境资源法律都没有强调可持续发展。例如，1979年《环境保护法（试行）》规定“中华人民共和国环境保护法的任务，是……促进经济发展”（第2条）； 1989年《环境保护法》规定的立法目的是，“保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”（第1条）。在实践中或现实生活中，各级党政领导和各级政府部门往往将上述“经济发展”或“现代化建设的发展”理解为以GDP增长为标志的经济增长，实际上追求的是重在当前政绩即满足当代需要的不可持续的经济增长。但是，在这个阶段，大部分环境资源法律都将“促进经济社会可持续发展”或“可持续利用”作为其立法目标。可持续发展在中国的另几种表达方式是“科学发展观”、“新发展理念”和“绿色发展”。2018年修改的《宪法》，已经将“科学发展观”和“新发展理念” 纳入宪法的序言。我们可以将“科学发展观”、“新发展理念”入宪解释为“可持续发展”入宪。可持续发展包含十分丰富的内容，将“科学发展观”、“新发展理念”入宪、将“促进经济社会可持续发展”或“可持续利用”作为立法目标，要求这个时期的环境资源法应当综合考虑当代人的利益和后代的利益、人与自然的和谐发展、清洁生产、循环经济等可持续性问题，应当树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，因而具有重要的意义和深远影响。
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其次，将可持续发展作为立法目的，表明中国环境资源法已经将过去的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”（即“环境资源法服从经济发展”或“经济增长优先”）的指导思想，转变成了“使经济社会发展与环境保护相协调”和“环境保护坚持保护优先”。从1978年实行改革开放以后的30年，中国环境资源法治建设的指导思想主流是经济增长第一（具体体现为GDP增长为第一）、环境保护要与经济发展相协调（口头禅是环境保护为经济增长服务或保驾护航）。例如， 1989年《环境保护法》的规定是，“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”（第4条）。但是，中共十八大报告（2012年）、《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年）和中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》（2015年）却明确规定坚持“保护优先”的方针，其中《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》在对“保护优先”进行解释时明确指出，“保护优先”是指“在环境保护与发展中，把保护放在优先位置，在发展中保护、在保护中发展”。所以，2014年修改的《环境保护法》明确规定，“使经济社会发展与环境保护相协调”（第4条），“环境保护坚持保护优先”“的原则”（第5条）。
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最后，通过立法目的和指导思想的转变可以推动具体法律措施和法律制度的改变。随着立法目的和指导思想的转变，中国环境资源法在具体的法律措施和法律制度等方面也发生了明显的变化。在这个阶段颁布的《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》、《循环经济促进法》、《可再生能源法》和《环境保护税法》等法律，具体规定了清洁生产制度、环境影响评价制度、促进循环经济发展制度、促进可再生能源开发利用制度、环境税收制度等科学技术性、经济激励性、综合调整性的法律措施和法律制度，被一些学者称为中国迈向第二代环境资源法的标志。
  
3.将生态文明理念和价值观作为环境资源法的基本理念和基本原则，在环境资源法治建设中采用生态学方法和综合生态系统管理理论
  
进入生态文明建设时期的环境资源法，有了比较科学而坚实的思想和理论基础，生态文明建设的理念和价值观与生态学的方法和理论（主要指综合生态系统方法和理论）开始成为环境资源法的基本理念、基本原则，保护公众共同享用的环境生态公共利益（简称环境公益）开始成为环境资源法的主要任务，环境资源法开始由干巴巴的“纸面上的法条”变为具有思想、灵魂和生命力的“活法”。据笔者检索，1989年《环境保护法》仅有4次提到“生态”一词（2次“生态环境”，1次“生态系统”，1次“生态失调”）。而在2014年修改的《环境保护法》中，有25次提到“生态”一词（包括1次“生态环境”，1次“生态系统区域”，1次“生态失调”、 1次“生态文明”、 1次“生态安全”、1次“生态功能区”、 3次“破坏生态”、6次“生态破坏”、10次“生态保护”）。该法比较充分地规定或体现了生态文明的基本理念、价值观，以及生态学方法和综合生态系统管理理论。
  
3 U1 g( h  l3 m: v) u/ }. E" u3 Y（1）将生态文明理念和价值观作为环境资源法的基本理念和基本原则。例如，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月）和中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》（2015年9月）等政策法规文件强调，要树立“尊重自然、顺应自然、保护自然”、“发展和保护相统一”、“绿水青山就是金山银山”、“自然价值和自然资本”、“空间均衡”、“山水林田湖是一个生命共同体”等生态文明理念。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》规定了“坚持把节约优先、保护优先、自然恢复为主作为基本方针”等五项生态文明建设的原则。《生态文明体制改革总体方案》规定了生态文明体制改革的六项原则。2014年修改的《环境保护法》规定了“保护优先”原则（第5条）、“预防为主”原则（第5条）、“综合治理”（包括综合防治、综合整治）原则（第5条、第33条）、“公众参与”原则（第5条、第5章）、“损害担责”原则（第5条、第6条、第41条、第43条）、“风险预防”原则（第39条、第47条）等原则。
  
（2）生态学的方法和理论（主要指综合生态系统方法和理论）与整体论开始成为环境资源法的基本理念和指导思想。例如，中共十九大报告提出了“三个共同体”的整体主义思想，强调“铸牢中华民族共同体意识”、“推动构建人类命运共同体”和“人与自然是生命共同体”。突出“中华民族共同体”，使中国环境资源法的环境伦理观从个体主义转向整体主义，即从强调个体主义（个人主义）上升到强调集体主义；突出“人类命运共同体”使中国环境资源法的价值目标从代内关怀转向代际关怀，即从强调当代人的利益上升到兼顾后代人的利益；突出“人与自然是生命共同体”使中国环境资源法从强调“主、客二分”上升到强调“主、客一体”。《生态文明体制改革总体方案》（2015年9月）强调，要树立“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能力，维护生态平衡”。“山水林田湖草”和“人与自然是生命共同体”的理念实际上就是当代生态学和环境资源法学中的综合生态系统方法和理论。
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: }, e5 _) a& @2 Y- o3 p（3）保护公众环境生态利益开始成为环境资源法的主要任务。例如，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》强调，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。要严格源头预防、不欠新账，加快治理突出生态环境问题、多还旧账，让人民群众呼吸新鲜的空气，喝上干净的水，在良好的环境中生产生活”。中共十九大报告强调，“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。2014年修改的《环境保护法》、2017年修改的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等法律明确将环境保护规定为“公共利益”。2016年颁布的《深海海底区域资源勘探开发法》将环境资源法的适用范围扩大到“深海海底区域”等“人类共同利益”领域。
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8 z+ ^) F1 ]: A4 Q- ], S! I& l+ m4.环境资源法治建设开始进入以强化环境资源行政执法、环境资源司法专门化为标志的全面法治建设轨道
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前几个阶段的环境资源法制建设主要是以环境资源行政管理、环境资源行政执法为中心和标志，司法机关、环境资源司法和公众参与在环境资源法制建设中的作用很小；已经制定的环境资源法律法规（包括法律制度和行政处罚）虽然很多，但得到有效实施的不多。进入生态文明建设时期的环境资源法，注意全面推动环境资源行政执法、司法、守法、监督和公众参与，环境资源公益诉讼、环境资源生态法庭、环境资源司法专门化以及国家生态治理体系建设和环境公众参与制度等法律制度建设获得较大较快的发展。
  
（1）在环境资源立法方面建立严格的法律制度、强化责任追究和行政处罚，在执法方面强化环境资源监督管理和加强环境资源行政执法力度。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过) 强调，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”，“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制”，“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”，“对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任”。2014年修改的《环境保护法》加重了行政监管部门的责任，一方面授予各级政府、环保部门许多新的监管权力，环保部门对造成环境严重污染的设施设备可以查封扣押（行政强制权），对超标超总量的排污单位可以责令限产、停产整治，还设计了罚款的按日连续计罚规则（按日计罚权），引入了治安拘留处罚（治安拘留权）；另一方面也规定了对环境资源行政部门进行监督、严厉行政问责的措施。自从被称为“史上最严”的《环境保护法》（2014年修改）颁布后，环境保护部制定了一系列实施细则，中央全面深化改革领导小组、中共中央和国务院办公厅制定了一系列有关加强环境保护监督、管理、执法和责任追究方面的政策方案，有关部门加大了环境资源行政执法的力度。例如，2016年至2017年的环境保护督查，“堪称史上规模最大、惩治力度最大”。据国家环保督察办公室副主任刘长根介绍，自2015年启动河北环境保护督察试点以来，两年时间里分四批对全国各省市区实施督查，累计立案处罚2.9万家，立案侦查1518件，拘留1527人，约谈党政领导干部18448人，问责18199人。据环保部于2017年11月16日公布的第一批中央环保督察8省（区）公开移交案件问责情况，8省（区）此次共问责1140人，其中厅级干部130人（正厅级干部24人），处级干部504人（正处级干部248人）；在8省（区）被问责人员中，通报20人，诫勉320人，党纪处分178人，政纪处分584人，移送司法机关12人，已被追究刑事责任9人。第二批中央环保督察工作于2016年11月底启动，7个中央环境保护督察组分别进驻北京、上海、湖北、广东、重庆、陕西、甘肃等7省（市）开展为期1个月左右时间的中央环保督察工作，根据2017年4月14日结束的反馈情况，截至2017年2月底，第二批中央环保督察已问责3121人，约谈4666人，责令整改11962家，立案处罚6310家，共拘留265人。
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1 c7 w! l! n7 z9 O6 u' ?. c& |2 Z, Q（2）积极推动以环境资源生态法庭和环境公益诉讼为标志的环境资源司法专门化。自《民事诉讼法》（2012年修改）和《环境保护法》规定环境公益诉讼以后，《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作 为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（2014年）、《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》（2014年）、《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（2015年）、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2015年）、《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（2015年）、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（2015年）、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（2016年）、《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》（2016年）和《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2018年）等文件，对加强环境资源法治建设、推进环境公益诉讼（包括环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼）、环境资源司法专门化等作出了具体规定。环境资源司法专门化的趋势主要表现在三个方面：一是环境司法专门机构的成立，特别是环境资源生态审判法庭的成立，还有环境资源生态检察处和公安警察队伍的设立；二是环境公益诉讼的发展；三是环境资源生态律师事务所和律师队伍的发展。这个时期的环保法庭建设，始于2007年11月贵州省清镇市人民法院环保法庭的成立；2014年7月3日，最高人民法院正式对外宣布成立专门的环境资源审判机构——即环境资源审判庭。截至2017年4月，全国各级人民法院共设立环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭956个，其中，专门审判庭296个，合议庭617个，巡回法庭43个。全国18个高级人民法院、149个中级人民法院和128个基层人民法院设立了专门环境资源审判庭。2014年4月24日，贵州省新组建的生态环境保护执法、司法专门机构集体亮相，贵州省高级人民法院生态环境保护审判庭、贵州省人民检察院生态环境保护检察处、贵州省公安厅生态环境安全保卫总队正式挂牌，在省域范围内从组织形式上实现了生态环境保护刑事司法的专门化。在这些新设立的环境资源专业审判机构的推动下，全国人民法院审结了大批环境资源刑事、民事案件和环境公益诉讼案件。环境公益诉讼的兴起是进入生态文明时期环境资源法的一大亮点和特点，从2015年1月至2016年12月31日，全国法院共受理社会组织和试点地区检察机关提起的环境公益诉讼一审案件189件、审结73件，受理二审案件11件、全部审结，其中，环境民事公益诉讼一审案件137件，环境行政公益诉讼一审案件51件，行政附带民事公益诉讼一审案件1件。从2016年7月至2017年6月，各级人民法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件57件，审结13件；共受理检察机关提起环境民事公益诉讼案件791件，审结381件；共受理省级政府提起的生态环境损害赔偿案件3件，审结1件。检察机关自2015年7月开展公益诉讼试点工作以来截至2017年6月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件，其中诉前程序案件7903件、提起诉讼案件1150件，其中，民事公益诉讼94件、行政公益诉讼1029件、行政公益附带民事公益诉讼2件、刑事附带民事公益诉讼25件。法院审结458件，其中除15件因有关当事人积极整改或履行义务而撤诉、6件调解结案以外，判决结案的437件均支持了检察机关的诉讼请求。与环保法庭、环境公益诉讼和环境司法专门化的兴起相适应，一批环境律师事务所和一支环保律师迅速崛起。
  
0 }0 D5 [. `0 b. a8 t) _（3）加强公众参与,环境多元共治机制逐渐健全。2014年修订的《环境保护法》和2015年修订的《大气污染防治法》等法律均将“保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”作为该法的立法目标，并具体规定了公众参与的权利和制度。从中共十八大以来，环境资源行政主管部门与环境司法机关的关系日渐密切，环境司法与环境行政执法不仅已经紧密地结合在一起，而且在相互衔接和协调方面已经取得重大进展。各级人民法院、人民检察院等承担环境司法任务的司法机关通过各种方式和途径，在共建环境多元共治机制方面取得了重要进展。
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5.将包括环境资源保护和环境资源法治建设在内的生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，逐步实现环境资源法和其他相关法律的生态化
  
从法律生态化的对象范围看，它包括宪法的生态化、专门的环境资源法律即环境资源法律生态化、与环境资源有关的其他法律的生态化。从内容看，法律生态化“是对传统法律目的、法律价值、法律调整方法、法律关系、法律主体、法律客体、法律原则和法律责任的绿化或生态化”。从2003年中共中央国务院提出“建设山川秀美的生态文明社会”以来，短短的十多年，不仅环境资源法律在生态文明的指引下得到了较大的发展，民法、刑法和其他相关法律也相继启动了法律生态化的进程。中国共产党制定和实施的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月）等政策文件，规定了生态文明建设的体制、政策措施和制度，成为环境资源法走向生态化的政策保障和立法基础。目前中国法律的生态化已经取得重大进展。在刑事法律方面，2001年至2017年期间，最高人民法院和最高人民检察院共颁布了10余个有关环境资源刑事案件的司法解释性文件，全国人大常委会共通过了从《刑法修正案（二）》至《刑法修正案（十）》等9个《刑法修正案》，增加或修改了有关环境资源犯罪的内容。例如，原《刑法》（1997年）第338条的规定是：“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”根据该条规定，仅仅造成重大环境污染事故即仅仅污染环境还不足以定罪，只有因造成重大环境污染事故而导致“公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”的才能定罪。而2011年修订的《刑法》却对上述规定进行了修改，明确规定违反国家规定、严重污染环境的就可以定罪，或者说只要违法排放有害物质的行为严重污染了环境，不管其是否“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”，都应承担刑事责任。孙佑海教授认为：“这是我国《刑法》的进步，也是本次《刑法》修改的一个亮点。长期以来，我国采用传统的人本主义的法益观。此观点认为，《刑法》只对因环境污染受到损害或威胁的人类生命健康及财产给予保护。换言之，只有当人类生命和健康及财产的法益因环境污染受到损害或威胁时，才可以考虑以刑法处罚。也就是说，《刑法》对环境的保护，目的仅仅在于保护人本身的利益，如果环境污染没有直接损害或威胁人类的生命健康以及导致公私财产重大损失，无论其对环境造成多么严重的损害或威胁，都不可以根据《刑法》追究其刑事责任。人本主义的法益观没有充分反映环境的独立价值，已经不能适应现代社会保护环境的迫切需要，也不利于保护人类的整体利益和长远利益。草案规定，将环境资源法益作为独立保护的客体，顺应了时代和人民的要求，对我国环境保护和可持续发展事业，必将发挥积极作用并产生深远影响”。在民事法律方面，第十二届全国人民代表大会审议通过的《民法总则》（2017年），在“第一章 基本规定”的第9条明确规定了“绿色原则”，即“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”。该原则不仅是适用民事活动、调整民事关系的基本原则，也是将“资源禀性”、“环境价值”与“生态功能”纳入民法，成为处理民事活动与环境活动的关系、规范和指引民事活动的的指导性准则；不仅是中国整个民法的基本原则，也是承载生态社会主义核心价值与绿色发展理念的基本原则；对促进民法、环境资源法、环境资源保护工作和生态文明建设的发展，具有重要的现实作用、理论意义和深远的历史影响。在诉讼法律方面，2017年修改的《民事诉讼法》（2017年修改）第55条已经明确规定法律规定的机关和有关组织以及人民检察院，可以依法提起环境民事公益诉讼；2017年修改的《行政诉讼法》第25条已经规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护领域“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”，即可以依法提起环境行政公益诉讼。
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9 V6 q* H. X3 K! v4 q 文章来源于：《中国环境资源法学的基本理论》
作者：蔡守秋 武汉大学环境法研究所教授，原所长。
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