【海洋观点】如何提高我国自然灾害防治能力

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央财经委员会主任习近平10月10日下午主持召开中央财经委员会第三次会议，研究提高我国自然灾害防治能力和川藏铁路规划建设问题。

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习近平在会上发表重要讲话强调，加强自然灾害防治关系国计民生，要建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力，为保护人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障……

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学习贯彻习近平总书记在中央财经委员会第三次会议上的重要讲话精神，是当前应急管理战线的一项重大政治任务。

中国应急管理报特组织部分专家学者，结合研究专业，畅谈心得体会，推动学习贯彻持续深入开展。

强化综合减灾 统筹抵御各种自然灾害 构建自然灾害防治新格局 李雪峰

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自古以来，自然灾害多发频发是我国的一个基本国情。为了确保人民生命财产安全和国家安全，提高我国自然灾害防治能力成为党治国理政的重要课题。正如习近平总书记深刻指出的，防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。党的十八大以来，党中央对自然灾害防治工作的改革创新、依法治理等方面做出了一系列战略部署。十九大报告提出“提升防灾减灾救灾能力”。在10月10日中央财经委员会第三次会议上，习近平总书记发表重要讲话强调，要建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力。所有这些表明，党中央把自然灾害防治作为实现国家治理体系和治理能力现代化的一个重要组成部分来谋划，构建了中国特色自然灾害防治新格局。

第一，形成了中国特色自然灾害防治理念新格局。其核心思想包括：在防治宗旨上坚持以人民为中心的发展思想，在防与救关系上坚持以防为主、防抗救相结合，在平与战关系上坚持常态减灾和非常态救灾相统一，在根本防治方法上强化综合减灾、统筹抵御各种自然灾害。上述自然灾害防治理念集中体现了中国社会主义制度的本质要求，体现了科学防治灾害精神，体现了先进防治灾害思想。

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第二，形成了中国特色自然灾害防治战略新格局。在正确的防治理念统领下，高效的自然灾害防治体系建设还需要一套科学的战略布局。此次中央财经委会议对此给出了清晰的表述。

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一是在治理主体方面，要坚持党的领导，形成各方齐抓共管、协同配合的自然灾害防治格局；

二是在治理目标方面，坚持以人为本，切实保护人民群众生命财产安全；

三是在治理着力点方面，坚持生态优先，建立人与自然和谐相处的关系；

四是在治理重点方面，坚持预防为主，努力把自然灾害风险和损失降至最低；

五是在治理动力方面，坚持改革创新，推进自然灾害防治体系和防治能力现代化；

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六是在国际治理方面，坚持国际合作，协力推动自然灾害防治。

上述战略谋划从理念到目标、从着力点到重点、从任务到动力、从国内到国际，形成了自然灾害防治工作的全面战略布局，必将对自然灾害防治发挥方向性长远性全局性的战略指导作用。

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第三，形成了提升自然灾害防治能力的重点任务新格局。此次中央财经委会议提出要针对关键领域和薄弱环节，推动建设九大重点工程。

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这九大重点工程体现为三个层次的结构：

一是两类源头治理工程，包括针对风险隐患的工作，即实施灾害风险调查和重点隐患排查工程，重点生态功能区生态修复工程。

二是四类分类治理工程，即实施海岸带保护修复工程，提升抵御台风、风暴潮等海洋灾害能力；实施地震易发区房屋设施加固工程，提高抗震防灾能力；实施防汛抗旱水利提升工程，提升防洪抗旱能力；实施地质灾害综合治理和避险移民搬迁工程，提升地质灾害应对能力。

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三是三类基础治理工程，包括实施应急救援中心建设工程；实施自然灾害监测预警信息化工程；实施自然灾害防治技术装备现代化工程。

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可见，九大重点工程全面概括了我国自然灾害防治的重点任务，既落实了预防为主的源头治理思想，也体现了多灾种统筹治理的综合治理思想；既指明了灾害防治的各领域工作，也强调了灾害防治的基础能力建设。因此，九大重点工程布局全面、针对性强，为今后自然灾害防治工作提供了清晰的路线图。

随着全国公共安全应急管理体制改革的到位，自然灾害防治体制机制将进一步理顺。在上述理念、战略、任务新格局指导下，我国自然灾害防治工作必将迈上新台阶，进入新境界，真正建立起高效科学的自然灾害防治体系，真正实现全社会自然灾害防治能力的大幅度提升。

增强我国在关键领域的综合实力 陈 安

我国幅员辽阔，人口众多，是世界上受自然灾害影响最严重的国家之一。加强自然灾害防治工作，提高应对自然灾害的应急管理水平不仅事关人民生命财产安全和社会和谐稳定，更是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的重要方面。习近平总书记在中央财经委员会第三次会议上就提高我国自然灾害防治能力提出了总体要求和基本原则，从战略高度为我国的自然灾害防治工作提供了指导思想和行动指南。

自然灾害防治工作十分复杂，是全世界共同面临的亘古难题。自然灾害具有种类多、分布广、频率高、损失重等特点，且现实中的防灾减灾救灾工作往往不能很好地按照既有预案执行。以2005年的美国卡特里娜飓风为例，尽管飓风登陆前被准确预测出走向，但卡特里娜飓风仍然无情地摧毁了新奥尔良市，并造成了1800多人死亡和超过1000亿美元的经济损失，成为美国历史上最为严重的一次自然灾害。灾后美国联邦政府受到广泛批评和猛烈抨击，被指责为“不负责任、混乱无序和组织瘫痪”，美国国土安全部联邦紧急事务管理署（FEMA）则被批评为缺乏训练和应急经验。新奥尔良针对防范飓风灾难有事先预案，很多联邦机构也有应急计划，但是这些预案和计划在实际实施过程中或者没有很好地执行，或者相互抵触且缺乏灵活性，导致美国政府在面对自然灾难时暴露了一系列的弊端。

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新中国成立以来，党和政府高度重视自然灾害防治，发挥社会主义制度集中力量办大事的政治优势，逐步建立了以“一案三制”为核心框架和主要内容的应急管理体系。此举是我国应急管理机制建设的重要举措和巨大突破，揭开了我国应急管理工作新的历史篇章，取得了举世公认的成就。同时，我们也要清醒地意识到在我国当前的自然灾害防治工作中仍存在风险信息不全和不同行业专业性不足的问题；存在应急准备工作中，各种应急资源部门分割、低水平重复建设的问题；存在应急预案体系建设针对性、实操性不足和预案衔接不畅的问题；存在自然灾害突发事件处置过程中，各部门之间协调不足，协同不够，权责配置不够明晰，职责交叉和管理脱节的问题。

提高自然灾害防治能力，建立科学高效的自然灾害防治体系，要求我们厘清行政责任与社会责任，增强资源支持与技术保障能力，提高对自然灾害事件的预防与灾难减除能力，提升对自然灾害的事件响应与评估恢复能力。行政责任与社会责任明确了应急管理主体及其关系界定，是基础主体定义层；资源支持与技术保障能力则确保了具体应急处置过程的有效性和稳健性；事件预防与灾难减除能力、事件响应与评估恢复能力是应急管理主体按照相关法律和规则识别与解决突发事件的应用实施层。

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提高自然灾害防治能力，加快应急技术现代化步伐，加强关键救援设备自主研发。应急救援的技术和设备是实现现代化救援的必要支撑。汶川地震中出现的堰塞湖危情，单靠我国当时的应急救援设备无法解决，最后依赖俄罗斯提供的大型直升机将相应的挖掘设备运到山上才解决了堰塞湖危情。在地震救援中，生命探测技术、失踪人员定位技术的应用也越来越重要。只有不断加强大型救援设备和其他关键核心设备的自主研发和制造，才能在防震减灾工作中充分发挥科技的力量。

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提高自然灾害防治能力，增强我国在关键领域的综合实力。此次会议提出部署的九大重点工程，其中既涵盖对我国灾害风险的摸底排查，又涵盖对灾害风险的识别预报和预警能力建设；既涵盖了对重点生态功能区的修复工程，又涵盖了海岸带保护修复和生态海堤的建设工程；既涵盖了抗震防灾工程建设，又涵盖了防洪抗旱工程体系；既涵盖了地质灾害综合治理和避险移民搬迁工程，又涵盖了应急救援中心建设工程，同时着力实施建设我国自然灾害防治技术装备现代化工程。可以说，这九大重点工程无一不是以往应急管理工作中“卡脖子”的难题，无一不是仅靠单个政府部门无力完成的工程。此次会议提出的九大重点工程正是党和政府高瞻远瞩、统筹安排，发挥集中力量办大事的政治优势的集中体现。

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防灾减灾救灾工作任重道远，未来我国仍需着力构筑涵盖应急产业、科研教育、培训演练、宣传普及的应急支撑系统，以实现环境资源、能源资源、经济资源、权力资源、智力资源的整合；与此同时，建立健全法律法规体系、建设发展应急支撑平台、发挥科研机构团体的作用并加强第三方评估，牢牢把握“两个坚持”、“三个转变”，不断提高自然灾害防治能力，更加科学高效地应对各种自然灾害，确保人民群众生命财产安全和社会稳定。

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跨进减灾新时代，减灾助力中国梦 顾林生

看到习近平总书记10月10日在中央财经委员会第三次会议关于提高我国自然灾害防治能力发表重要讲话的报道，作为一名应急管理领域的学者，我感到特别的振奋和欣慰。习近平总书记的重要讲话，对我国的应急管理工作指明了历史性的发展方向，把综合防灾减灾救灾的落实推向更高的台阶，结合联合国国际减灾战略和打造人类命运共同体，宣告我国进入减灾新时代，并把“提高自然灾害防治能力”确定为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，具有划时代的意义。

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第一，讲话明确了防灾减灾救灾事业在实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦、党的执政能力上的定位和相互关系。2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立健全各种预警和应急机制”，2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》首次把“提高保障公共安全和处置突发事件的能力”作为加强党的执政能力建设的重要任务，2008年全国抗震救灾总结表彰大会提出“提高防灾减灾能力，是保护人民财产安全、保卫改革开放和社会主义现代化建设成果的必然要求”，2013年党的十八大强调“改善民生和创新管理”，2016年《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》部署体制机制改革，2017年党的十九大提出“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想”等，在党和国家15年来的重大决策和思想凝炼中，这次讲话更高大、更长远、更系统地明确了我国防灾减灾救灾事业的重要性和历史性。

第二，讲话进一步在减灾科学思想上，丰富和发展了马克思主义，并作为推进人类命运共同体建设的重要抓手之一，给联合国减灾和全球减灾提出了中国方案。减轻灾害风险，建设韧性地球，是当今联合国减灾和全球发展的重要战略。这次会议精神，是把2016年唐山讲话中提出的“两个坚持”、“三个转变”的全面提高国家综合防灾减灾救灾能力等综合减灾思想和精神，进一步在“新时代中国特色社会主义思想”、 党的领导作用和国家政府部门的行政工作这三者中进行深化和衔接，确确实实地把我国的减灾工作推入新时代，促进挑战与创新。做好做强国内的自然灾害防治工作，给占世界人口五分之一的中国人民带来安全环境，也就给落实好联合国全球减灾行动框架——《2015—2030年仙台减轻灾害风险框架》，为构建人类命运共同体作出贡献。

第三，讲话强调实干、务实和系统化，以重点项目的落实来抓关键领域和治理薄弱环节，有利于补短板、强弱项，解决当今我国综合减灾这个庞大系统工程的“卡脖子”问题。这次会议部署的九大重点工程，包括了彻底开展风险评价，提升预报预警能力，建设区域性应急救援中心，改善灾害防治的技术装备等重要方面，具有针对性强的特点，以民为主，从过去的单纯的“救灾”向到“救民”（保护人民生命和财产安全）、“救德”（减灾道德文化建设）和“救业”（防灾减灾产业发展）转变，实现防灾减灾救灾工作百年可持续发展。这些项目及其落实需要应急管理部、自然资源部、水利部等直接相关部门进一步深化机构改革，强化部门内部和部门之间、与其他间接部门的合作，形成合力；需要进一步在重点项目的实施中，加强应急管理部的统筹协调能力建设，落实各灾种相关部门的专业技术责任，形成我国防灾减灾救灾与应急管理“又专又特”的队伍格局和技术体系。需要解决应急管理立法滞后的问题，设立统筹协调和各灾种管理、政府力量与社会力量协调等专业委员会。

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把对地震的恐惧化为降低灾害风险的行动 潘怀文

习近平总书记就加强自然灾害防治发表了重要讲话，要求推动建设九大重点工程，建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力，为保护人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障。

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地震以其突发性和巨大的破坏性给人类生存安全、社会经济发展和社会稳定带来严重危害，被称为“群灾之首”。我国地震多、分布广、强度大、灾害重，因此不少群众谈震色变，对地震十分恐惧。面对多地震的国情，要学会与地震风险共处，正确地识别地震灾害的风险，并且采取切实的措施，把对地震的恐惧转化为降低地震灾害风险的实际行动。

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我们要大力开展防震减灾科学普及，从领导干部到普通群众，都要增强防灾减灾意识，正确处理人和自然的关系，学习科学知识，落实降低灾害风险的各项工作措施，全面提升全社会抵御地震灾害及各种灾难的能力。

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各级政府和部门要落实工作责任，建立健全防灾减灾救灾法律法规制度，编制实施防灾减灾规划，提高灾害监测预警能力，加强抗震设防监管，做好应急处置灾害的各项准备，落实“以防为主、防抗救相结合”的要求。广大群众也要学习正确地识别身边的灾害风险，把防灾的意识和知识转化为具体的安全行动，如正确地装修和使用住房，养成储备应急物品的习惯，学会识别地震谣言，积极参加防灾演练。学会和地震风险共处，建设美好安全家园，保障人民幸福平安地生活，是我们大家共同的目标。

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打好“风险评估、综合防范与韧性建设”组合拳 张 强

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在第29个国际减灾日到来之际，习近平总书记于10月10日主持召开中央财经委员会第三次会议，强调在理念上做到“九个坚持”，在措施上推进“九项实施”，以建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力。这不仅是我国自身安全发展的根本战略，也是响应全球探索减灾与可持续发展有机融合的中国示范。

灾害带来的经济损失，已经成为全球可持续发展中的不可忽略的重要影响因素，如何有效降低因灾损失也成为全球防灾减灾救灾的关键性命题。解决这一命题，重要的前提就是充分认识当前灾害风险的多灾种复合、大范围跨区域以及深度不确定性等特征，由此也就需要打好“风险评估、综合防范与韧性建设”的组合拳。有效降低因灾损失的基础在于做好灾害风险的调查与评估工作。

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所有的应急管理工作都有赖于掌握底数为先，要尽快建立全社会参与的风险调查体系，着重探索多灾种、多主体、全过程的多灾种重大灾害风险耦合评价方法，完善相关工作机制和标准。有效降低因灾损失的关键在于做好灾害风险综合防范系统建设。实现安全发展，不仅必须要科学的风险评价体系，更要有所应对和防范。

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为此，需要尽快优化灾害风险防范的公共管理制度设计，构建重大灾害综合风险管理的指标体系、工作机制，以促进多部门、多层级、多元主体协同进行灾害风险综合防范。当然在这一过程中，特别要注重灾害保险等市场性工具、高精科技在风险识别和预警的应用以及社会组织、志愿者多元社会力量参与的现代化综合体系建设。

有效降低因灾损失的根本在于韧性社会的全面建设。韧性建设已经成为全球有效抵御风险、践行可持续发展的重要路径之一，也是实现应急管理与可持续发展有机融合的根本性思路。为此，需要尽快发展本土化、多维度、多层次的符合中国特色的韧性特征与目标，依据区域性风险特征，因地制宜地开展韧性城市顶层设计和发展规划，全面构建韧性社会建设体系。

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在此过程中，面对日趋复杂的灾害风险，中国既要借鉴国际经验，在举世公认的防灾减灾成就基础上，继续有效保障自身的长治久安，同时也可为全人类作出示范性贡献。

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提高自然灾害防治能力落实体制机制改革部署 杨月巧

我国自然灾害形势复杂严峻，虽然依靠我国社会主义制度政治优势，取得了举世公认的成效，但是自然灾害防治能力总体还比较弱。习近平总书记重要讲话指明了防灾减灾救灾工作发展的方向，作出了体制机制改革的具体部署。

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提高自然灾害防治能力是对习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神的全面贯彻。要牢固树立“四个意识”，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局。

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提高自然灾害防治能力是实现“两个坚持”、“三个转变”的重要举措之一。防灾减灾救灾体制机制改革坚持以人民为中心的发展思想，正确处理人和自然的关系，正确处理防灾减灾救灾和经济社会发展的关系，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。因此，提高自然灾害防治能力对于减轻各种自然灾害对经济发展和社会正常秩序起到保驾护航的作用。

提高自然灾害防治能力是提高抵御自然灾害的综合防范能力和综合减灾能力。综合体现在各个方面的综合：针对多灾种和灾害链的综合监测、综合风险识别；针对多生态功能区工程建设；针对多灾种的技术、装备、信息资源的开发和整合利用，等等。从一灾一应对，到综合应急，再到综合防灾减灾，以及减轻灾害风险，提高自然灾害防治能力充分转变了重救灾轻减灾、重灾后救助轻灾前预防的防灾减灾救灾现状，实现了机制体制改革目的和意义。

提高自然灾害防治能力是通过建设重点工程来保障的。会议明确的九大重点工程是特别针对我国防灾减灾救灾的关键领域和薄弱环节提出的工程能力建设。

总之，此次会议将防灾减灾救灾体制机制改革部署进一步落实，并提出了切实可行的具体举措，极大地推进了我国防灾减灾救灾体制机制改革的进程。

文章来源：中国应急管理报

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