【海洋观点】建立严格的空间用途管制制度

组建自然资源部，统一管理国土范围内的自然资源，彻底终结了过去涉及国土空间的多头调查、多头规划、多头管理，部门之间相互矛盾、相互掣肘、相互摩擦的局面，为在市场经济条件下更好地发挥政府作用，奠定了坚实的组织、制度基础。其重要意义，无论怎样估计都不过分。

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一、对未来国家规划体系的理解

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下一步，要在充分开展资源调查基础上，科学编制国土空间规划。这个规划主要应该包括以下内容：

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1.功能分区，如“珠三角”、“长三角”、环渤海等重点开发地区；如主要农产品产区、主要商品粮基地、主要生态环境保护区、主要矿产资源蓄积区等禁止或限制开发地区。

2.城乡建设和人口的空间分布，如都市圈、城市带、城市组团的布局，人口转移的预测等。

3.重要生产力如能源、金属冶炼、重化工及新兴产业的地区分布。

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4.重大国土整治（含土地、森林、草原、水域）项目安排。

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5.公路、水运、航空立体交通网络分布。

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这个规划，是涵盖国土范围内所有开发、保护、整治活动的综合性中、长期规划，也是国家规划体系的最上位的规划。由自然资源部主持编制，编制完成后提交全国人大批准、颁布。现行的国民经济与社会发展5年规划，属于近、中期规划，是国土规划的阶段性实施。

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有了这两个规划，其他政府部门不再编制涉及空间利用的总体规划，而是在国土规划和5年规划框架下，编制具体实施的专项规划；

现有各区域规划也要重新定位，多数恐怕没有必要保留了，少数必须保留的，要纳入国土规划和5年规划。

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总之，要一张蓝图，而不能像过去那样多张图各行其是，也不能在蓝图上乱开天窗。

国家级国土空间规划与地方国土空间规划的关系，国际经验差异很大，有的突出控制性，有的强调指导性和协调性，美国干脆就没有国家级规划，甚至有的州也没有空间规划。

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从中国特色社会主义实际出发，我国国家级空间规划与地方规划的关系，应当是控制性与指导性并重，

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例如功能分区、交通网络、国土整治，应当强调控制性，下级规划必须服从上级规划；

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而生产力布局、城乡建设等，国家规划主要是明确战略方向和提出政策指导意见，具体安排则应给地方较大自由度，不宜控制过死。具体的关系怎样处理，有待在实践中探索、调整。

特别应当指出，依据国土空间规划实施空间用途管制，是自然资源部的重要职责。为此，至少在县、乡两级，需要绘制大比例尺规划图，才能把各类规划用途，落实到具体的空间区位即宗地上，成为实施空间用途管制的主要依据。这件事看似具体，却很关键，如不落实，用途管制就是一句空话。

二、制定和实施国土空间规划的重要性

1. 改革开放以后很长时间内，我们没有经验，只能“摸着石头过河”，先后摸出了东部率先、西部大开发、中部崛起和东北振兴等，全面开花、高速发展的战略，促使经济快速增长，取得举世瞩目的成绩。

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同时，也产生了不分轻重缓急，你追我赶；不计资源禀赋，大干快上；甚至不顾百姓民生，片面追求GDP之类的问题，透支资源、透支环境、透支未来，拉大城乡差距。

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十八大以后，以习近平同志为核心的党中央，在领导全党全国纠正上述偏差过程中，逐渐形成并提出转型升级、高质量发展战略。

首先是战略目标变了，不再片面追求高速度，而是强调发展质量，注重资源环境保护，注重民生，注重产业平衡、供需平衡、投资消费平衡、城乡平衡等等。

其次是落实战略的方法也变了，经过40年探索，我们对现代化建设和社会主义市场经济，已经积累了不少正反两方面的经验，因此不能总是“摸着石头过河”了，而要在总结经验、深化认识基础上，对未来的发展进行顶层设计和全面谋划，按照统筹协调、因地制宜的原则，分类指导、分别推进。但也并不排斥在遇到不熟悉的问题、领域时，仍然要搞试点、“摸石头”。

很显然，即将编制制定的国土空间规划，将成为集中体现党中央战略目标和战略方法的重要载体和抓手。

2. 国土空间规划的主体功能分区，为所有市场主体和各类市场经济的参与者，建设了一个边界明确、清晰的大“运动场”。

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“运动员”们只要不越界，并且遵守运动规则（市场准入的负面清单，工商、税务、卫生、环保、消防、反垄断等市场管理），就可以在场内任意驰骋，大胆竞技，激烈比赛，结果必然是优胜劣汰。

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就是说，在这个“运动场”内，放手让企业自由发展，由市场发挥对资源配置的决定性作用，政府一般不下场干预。但是如果“运动员”越界、违规，政府就要严格执纪、严厉执法，不论国企、私企、外企还是自然人，都不能例外。

换个说法，市场经济其实也是鸟笼经济，笼子就是国土空间规划。过去没有这个笼子，鸟儿飞太远了，可能自己还不知道；或者飞得并不远，有的政府官员非要给人家扣上个小笼子。现在有了国土空间规划这个大笼子，这两种情况都可以在较大程度上得以避免。

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3.国土空间规划中，关于城乡建设布局、生产力布局、交通网络布局以及国土整治项目安排等内容，对于企业来说都是重要的投资指南和商业机会，有助于使企业的发展与国家需要更好地结合，大大减少盲目性。即使是主体功能分区划定的禁止发展和限制发展地区，对于某些企业而言，也有一定的发展机会。

4.过去，有关部门也希望通过土地利用规划，发挥用途管制的作用。但多部门规划的相互干扰、牵制，以及各地方GDP竞赛的压力，使土地利用规划很难切实落地，几乎形同虚设。为了保护耕地，只好更多地使用行政手段甚至计划管理手段。出发点虽好，但建设用地指标计划管理不仅达不到保护耕地的目的，反而引发了更多的问题。各个方面围绕着指标展开博弈，使指标管理成了工作重心，结果是进一步架空了用途管制。

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现在，党中央、国务院下决心编制制定国土空间规划，并依据规划进行严格的空间用途管制，既规范市场活动，又对政府行为进行约束，这也是国家治理方式的重大改变。

可以预想，如果规划科学合理，如果用途管制制度运转顺利，每一宗土地空间都能按规划要求，得到合理利用、保护，那就根本没有必要再保留土地计划指标管理了。

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但是，规划的科学性需要长期积累，用途管制制度全面建立和有效运转，也不可能一蹴而就，因此指标管理恐怕难以一下子退出，而会经历一个慢慢淡化、逐步退出的过程。

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总之，制定国土空间规划、建立空间用途管制制度，事关党中央新发展战略的落实，事关社会主义市场经济的健康、繁荣发展，事关国家治理方式的重大转变，是一项带有全局意义的极其重要的改革任务。应当引起各级政府和社会各界的高度重视，并积极参与有关工作。

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三、几点建议

首先，要考虑制定国家规划法，或者国土空间规划法，明确其法律地位。

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其次，要考虑国土空间规划与现行经济社会5年发展规划的衔接问题。国土空间规划的规划期可定为10年或15年，跨2或3个经济社会5年发展规划。凡涉及空间利用，5年规划要服从国土空间规划的安排。

再次，鉴于国土空间规划内容广泛，牵动全局，因此必须加强调查规划专业队伍的建设。由于历史的原因，自然资源部所属的调查规划队伍主要有两支，一支熟悉土地利用，重点是耕地保护；一支熟悉矿产资源。

他们在长期工作实践中触类旁通，对其他领域的情况也有一定了解，但毕竟还是有专业的限制，难以在短期内熟悉全面情况。

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因此对于诸如生产力布局，城乡建设布局，人口变化趋势，国土整治，立体交通建设等规划内容，自然资源部应该认真征求发改委、住建部、交通部、生态环境部、农业农村部等相关部委的意见。

相关部委也应以全局利益为重，认真负责地提供所属领域的情况和调查规划意见，而不能把编制国土空间规划，当作自然资源部的具体事务性工作，事不关己、高高挂起。

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最后，建议国家考虑在必要时，成立高层次的议事协调机构，由中央、国务院领导牵头，指挥、协调各部门和地方共同做好这项极其重要的工作。

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文章来源：中国国土空间规划

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