陆建华等：我国海洋环境执法的历史、困境及建议

随着我国海洋开发利用规模的不断扩大，按照国家高质量发展海洋经济的要求，加之社会大众更加关注海洋强国建设，更加向往“碧海蓝天”的美好生活，这些都对海洋资源管控、海洋环境执法提出更高要求，粗放用海、污染用海将被严格执法。在中央与地方海上执法的“二元化”模式下，海洋环境执法工作的实施主体是谁，如何开展执法工作，如何进行有效衔接，都是需要认真探讨的实践问题。

近年来，以国家海洋局和中国海警局的机构调整和改革为牵引，整个海洋行政执法体系正进行着系统性的重构。如若做好海洋环境执法工作，增加海洋环境行政公益诉讼起诉主体的思考便可以转换思维。中央当以中国海警局为代表，地方以省级以下海洋环境监管部门为代表，积极发挥海洋环境监管部门在海洋环境公益诉讼中的最大优势。
一、我国海洋环境监管与执法的历史变迁
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我国海洋环境监管与执法以整个海洋行政执法体系为依托，正经历着机构改革的历史变迁。当前，中央与地方海洋环境保护监管与执法主体存在“二元化”分离，无论是中央层面还是地方层面，都出现了监管主体与执法主体相分离的现象，案件调查权与处罚决定权主体呈现不相契合的局面。
（一）海洋环境监管的变迁

我国《海洋环境保护法》第5 条规定，国务院环境保护主管部门是对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，国家海洋行政主管部门负责对海洋环境的监督管理。本轮机构改革，原环保部与原国家海洋局作为以往中央层面的环境监管机构现已被生态环境部替代。
4 z  b0 l: H  B1 f6 b- i+ d) s中央层面，海洋环境监管从原国家海洋局整合至生态环境部。地方层面，沿海县级以上人民政府行使海洋环境监管权的部门的职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据《海洋环境保护法》及国务院有关规定确定。在本轮机构改革方案中，各省地方生态行政机关（生态环境局）承担了海洋环境监管职责。
（二）海洋环境执法的变迁
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1.中央层面
根据《海洋环境保护法》的规定，海洋环境执法的处罚决定权主体是海洋行政主管部门或行使海洋环境监督管理权的部门。海洋环境执法由原来的国家海洋局及其所属的中国海监整合至中国海警局。其中，中国海监总队属于参公事业单位，因《海洋环境保护法》未给予法律授权，故依据《行政处罚法》第15—19 条规定，原中国海监总队属于委托执法，仅具有调查权，处罚决定权主体是原国家海洋局。
最新一轮机构改革后，中国海警局根据《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》，履行海上维权执法职责，包括海洋生态环境保护等方面的执法任务。但需注意，全国人大常委法律授权主体仅为中国海警局，在《海洋环境保护法》未修改的情况下，省以下海警机构海洋环境行政执法权问题需进一步研究确定。
9 c% l$ M! p; P. @0 m% W9 r2.地方层面
2 Q+ I; D' D1 v+ e从地方层面来看，各省级以下地方生态环境行政机关似乎承担了海洋环境监管职责，但实际承担海洋环境执法调查工作的海监机构往往不隶属于生态环境行政机关。同时，省级以下的海监机构往往属于参照公务员管理的事业单位，《海洋环境保护法》未给予海监机构法律授权，故依据《行政处罚法》第15—19 条规定，省级以下仍然保留的海监机构属于委托执法，仅具有调查权，处罚决定权主体则为相关的行政机关，因处于机构改革过渡期，省级以下的海监机构发现的海洋环境违法案件应以谁的名义作出处罚决定，尚无统一做法，目前尚不明确。


/ [& @. w8 V9 ]" U8 {二、我国海洋环境执法的困境
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2 }3 F# u# D4 b' Q  B; V因海洋行政管理和执法方面的机构改革属于整体重构，海洋环境执法主体也因此发生了巨大变化，无论是中央层面的海洋环境监管由原国家海洋局变为生态环境部，还是地方层面上的生态环境行政机关承担了海洋环境监管的职责。突出问题在于海洋环境执法主体上下不通畅、平级不顺畅，主要表现在：国家层面的中国海警局与省级以下的海监机构分属不同序列；机构改革后的大综合行政执法主体与行政管理主体间互不隶属，而产生的案件移交与协同衔接障碍；案件调查主体与处罚决定主体分离；省级以下海洋环境执法主体与省级以下海警互不隶属，而产生的案件移交与协同衔接问题。
（一）原执法主体与新执法主体的衔接障碍
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( s+ }/ N/ z& Z; J- K. x, f" v举一案例，因一围填海项目环评未核准，某海监机构调查终结后以其所属的海洋行政管理部门名义向当事人作出处罚决定。因国家海洋督察反馈意见指出案件适用法律错误，海监机构积极整改，对案件重新调查，希望撤销原处罚决定并作出新的处罚决定。但原处罚决定机关某海洋与渔业行政机关已被整合，海监机构转隶属于自然资源行政管理机关。在应由谁来撤销原处罚决定并作出新的处罚决定这一问题上，自然资源行政管理机关和生态环境行政管理机关均未能给予明确意见。因此，如何处理好原执法机构所做出的处罚决定的后续问题，整合之后新的执法机构如何衔接，是亟待解决的问题。
3 A) z( A6 Z  o2 r5 l( [7 v（二）案件调查权主体与处罚决定权主体的分工对接不明
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出现案件调查权主体与处罚决定权主体的分工对接问题的根源在于，地方层面具体承担海洋环境执法工作的海监机构是参照公务员管理事业单位，且机构改革后，省以下海监渔政队伍隶属不一，有归自然资源系统的，有归农业农村系统的，有的分为两支队伍一家一个（如海南），基本没有归入生态环境系统的，导致海监机构仅有调查权没有处罚决定权，该由谁作出处罚决定，目前尚未形成一致做法。同时，各海监渔政机构因情势不明还处于观望状态，甚至认为该由海警完成承担海洋环境执法工作。
, f6 B1 ]7 c  n8 n! P3 B; k再举一案例，某围填海项目环评未核准，海监机构先是以原海洋与渔业行政管理机关名义向当事人作出处罚决定，当事人在缴纳罚款后继续施工，被海监机构发现后再次立案调查，调查完毕后，拟从重作出处罚决定，但相关案件调查终结报告向相关生态环境行政机关报送后，一直未得到明确回复，致使处罚决定无法作出。
机构改革后，省级以下海洋环境案件的行政处罚决定权应由生态环境厅或生态环境局行使，但案件调查主体往往是各级海监机构。如何处理好案件调查权主体与处罚决定权主体的对接，是海洋行政管理机构改革后首先需要解决的问题，如何监督并判断两主体作出的调查结果和执法过程的正当性，当前均没有明确的标准，导致一旦作为调查主体的前者未报告或未答复，其后的处罚决定便无法按照法定程序进行，严重影响效率，甚至久拖不决，对海洋环境的保护造成不利。
: y( a4 ~% W: i$ ~) x. G- |& Q（三）省级以下地方海洋执法机构与海警的关系问题
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. Y9 u# x  V8 G+ X+ {& T本轮机构改革后，省级以下地方海洋执法机构（包括海洋资源和海洋环境）与省级以下海警机构间，行政案件管辖如何划分、管辖海域如何划分、如何相互协同等问题将是海洋环境执法工作面临的重大问题。
9 C. R" C1 V- D5 b首先，中央事权的“海监、渔政”执法权应由“中国海警局”承担。因海监、渔政的国家队已整体划入中国海警局，故全国人大常委会作出《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》，授予中国海警局承担国家层面的海监、渔政等执法职责。
- s/ g4 J; b1 I& C  l4 o& O其次，地方事权的涉海行政执法权仍应由地方“海监、渔政”执法队伍具体承担，应明确省以下的海警机构划分职责权限。
! u3 f6 f7 P1 v; w& L& M+ f7 }再次，若海警参与到大量沿海国内行政执法工作中，因行政处罚而产生行政复议和诉讼，海洋行政相对人若对海警提起行政复议或行政诉讼，应为行政复议、行政诉讼权利行使提供便利化和保障。另外，省级以下海监机构和人员何去何从，是否还继续执法等问题，也是未来海上行政执法工作需要进一步考虑的。
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三、有关完善海洋环境执法体制的建议
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（一）将地方海洋执法机构的“参公事业单位”身份变为“行政执法机关”
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" V& ]* G0 m3 v8 R5 x) C若将地方海洋执法机构继续认定为“参公事业单位”，则其执法权仅限于调查权，而无处罚决定权。根据《行政处罚法》第15—19 条规定，“参公事业单位”的行政执法权受到较大限制，其执法权来源于两个方面，一个是法律授权，一个是委托，其中，获法律授权的机构可以自己的名义行使执法调查权和行政处罚权，而受委托的机构则不能以自己的名义作出处罚决定。因《海域使用管理法》、《海岛保护法》、《海洋环境保护法》等均未给予“海洋执法机构”法律授权，因此若将地方海洋执法机构认定为“参公事业单位”，其执法权应属于受委托执法。根据《行政处罚法》第18 条规定，“受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚”，且“委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任”。
, G! k4 O- w9 T6 }. x* t/ h$ q因海洋资源和海洋环境监管职责分属于省自然资源和规划厅和省生态环境厅，而地方海洋执法机构承担了海洋资源和海洋环境案件的调查职责。作为“参公事业单位”的地方海洋执法机构在开展海洋资源或海洋环境执法过程中，需最终以省自然资源（海洋局）或生态环境行政机关的名义作出行政处罚决定，且法律责任由自然资源（海洋局）或省生态环境行政机关承担。同时，因地方海洋执法机构往往不隶属于生态环境行政机关，有关海洋环境处罚决定又需要以生态环境行政机关名义作出，故在海洋执法机构与生态环境行政机关间，还需建立相关的工作衔接和配合机制。
因此，将地方海洋执法机构的“参公事业单位”身份变更为“行政执法机关”，则其开展行政执法工作将大为便利，行政处罚也将更为简便和高效。同时，《海洋环境保护法》可划出一个近海范围由地方海洋执法机构承担的范围，如此，既能解决原执法主体与新执法主体的衔接问题，也能协调案件调查权主体与处罚决定权主体的分工对接问题。
（二）对执法工作队伍的立法建议

1.授权海洋环境执法机构行政处罚权
1 f4 h$ E/ [& |$ j8 W3 z“法无授权即禁止”，加强立法完善，若无法明确海洋执法机构的行政机关身份，则建议给予地方海洋执法机构对海洋环境违法行为的行政处罚法律授权。应借鉴《渔业法》第48 条，“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构决定”等涉渔法律法规的方式，给予了海洋执法机构对海洋环境违法行为的行政处罚法律授权。
2.健全“综合执法队伍”模式建设
+ N' h# h- s0 w: i, T2 f目前，一些省份开展综合执法队伍建设，将城管、国土、环境、农业、文旅、交通、海洋等执法队伍和职责统一到市县一级的行政综合执法局中，即“综合执法队伍模式”。在“综合执法队伍”模式下，应明确“综合执法局”的海洋环境处罚权。根据《行政处罚法》第16 条，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，建议由省级政府授权给“市县综合执法局”承担相关的海洋行政执法职责。
3.明确地方海洋执法机构与海警的权限划分
; D1 m! T3 z# q7 M+ H3 J因现行涉海的法律法规并未修改，因此，地方事权的涉海行政执法权仍应由地方“海监、渔政”执法队伍具体承担。中国海警局可协调指导地方涉海执法工作。未来需要明确地方海洋执法机构与地方海警的权限划分，必须从立法的层面确定地方海洋执法机构的案件调查权与案件执法权，明确地方海警应当承担的职责，包括是仅具有案件调查权或海洋环境执法权，还是集案件调查权与海洋环境执法权于一身。在执法的范围上应当作出清晰的划分，比如《海洋环境保护法》可划出一个近海范围，如领海六海里以内由地方海洋执法机构负责，六海里以外十二海里以内由地方海警负责执法。
（三）进一步完善海洋环境损害赔偿制度
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《海洋环境保护法》最早确立生态环境损害赔偿制度，在当下，应进一步完善海洋环境损害赔偿制度。该制度对于海洋环境污染事故的索赔和海洋环境的恢复意义重大，在具体实践中，需要注意以下问题。首先，专门进行海洋环境损害的评估机构少之又少，因此应加强海洋环境损害的评估机构建设，从而与海洋环境损害赔偿制度相配套；其次，针对评估费用没有保障，越往下经费越紧张的局面，应完善海洋环境损害评估费用的前期预交机制并健全后期评估费用责任制；再次，面临执法人员对海洋环境损害赔偿业务不熟悉的问题，应建立改革试点，由生态环境部牵头，海监总队配合，对海洋行政执法人员开展针对性的业务培训。
面对海洋环境公益诉讼的兴起，海洋环境监管部门是代表国家行使行政管理权的部门，而代表国家对破坏海洋环境的行为提起公益诉讼的权利是其行政管理权的衍伸，也是海洋环境监管部门的法定职责，进一步完善海洋环境损害赔偿制度，有利于海洋环境的恢复与海洋环境执法的进一步完善，弥补环境损害的不利后果。
在中国海警局与原国家海洋局机构改革的背景下，由于《海洋环境保护法》面临修改，《海警法》等尚未制定，无论从中央层面还是地方层面，海洋环境监管与海洋环境执法主体，都存在着职权不明，主体衔接障碍的问题，究其根本在于立法环节的缺失，未与机构改革的大趋势相同步，尤其在地方环境执法问题上，要更加注重解决执法主体的衔接与职权划分问题，加强执法工作队伍建设并不断完善海洋环境损害赔偿制度，深入细化改革试点，加强制度建设，推进海洋环境执法的广度与深度。
文章来源：原刊于《浙江海洋大学学报》2019年06期
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作者：陆建华，海南省海洋监察总队；姜彩云，上海海事大学法学院