一、海洋战略新疆域解读$ e! T0 W# @+ a v; m
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2017年1月18日, 在联合国日内瓦总部召开的“共商共筑人类命运共同体”高级别会议上, 习近平在主旨演讲中提到“要秉持和平、主权、普惠、共治原则, 把深海、极地、外空、互联网等领域打造成各方合作的新疆域, 而不是相互博弈的竟技场”。非常精炼地把构建人类命运共同体应该秉持的和平、主权、普惠、共治原则以及新疆域的领域做了明晰的勾勒。新疆域的概念为什么会被提出?科学技术的迅猛发展以及人类生存空间和活动空间的扩大, 人类研究已经从传统的陆地领土和近海向深海、远洋、外空、网络等空间延伸, 深海、外空、极地公域、网络空间等及其中的资源处在国家管辖范围外, 被称为是全球公域, 又被称为全球新疆域。新疆域中的极地、深远海属于海洋新疆域。新疆域在全球公域的范围之内成为各个国家拓展战略资源、谋求竞争优势的重要对象, 也是国际关系博弈的新舞台。根据国际社会形成的现有国际法, 新疆域大多属于人类的共同财产, 如国际海底区域被《联合国海洋法公约》规定为“人类共同继承财产”, 《南极条约》及其相关议定书、附件在南极地区“冻结主权声索”, 它们的共有性质决定了各种行为体开展活动的竞争性和非排他性, 如何保障全人类的共同利益, 同时兼顾利益攸关方的利益, 值得思考。
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二、新疆域治理的模式与原则- D( q8 T% J7 ^) ~8 S
3 M% }3 m+ d4 O* i& C/ @习近平讲话中指出了新疆域治理的基本原则是秉持“和平、主权、普惠、共治原则”。《中国的北极政策》提出中国参与北极治理要依据规则、通过机制对北极事务和活动进行规范和管理。对外, 中国坚持依据包括《联合国宪章》、《联合国海洋法公约》和气候变化、环境等领域的国际条约以及国际海事组织有关规则在内的现有国际法框架, 通过全球、区域、多边和双边机制应对各类传统与非传统安全挑战, 构建和维护公正、合理、有序的北极治理体系。对内, 中国坚持依法规范和管理国内北极事务和活动, 稳步增强认识、保护和利用北极的能力, 积极参与北极事务国际合作。尊重、合作、共赢、可持续是我国参与新疆域治理应秉持的基本原则。传统的国家组成要素是领土、主权、人口和政府, 其中国家主权强调对内至高无上的管辖权, 对外的独立权、平等权、自保权。从效力范围来讲, 主要问题是考察主权国家政府能不能基于属地管辖、属人管辖, 基于保护本国利益来行使法律上的管辖。现在正在制订南极立法, 我们对中国在南极领域实施的立法权的来源主要是属人管辖。随着全球化的推进, 技术的革命导致全球范围内地理、地域空间在压缩, 国家利益和国际利益在交织在一起, 国家主权产生了利益外溢。因此, 国家疆域包含利益疆域的概念。所谓利益边疆就是以国家的利益为核心来判断主权国家之间利益的划分的界限和范围, 国家的利益边疆已从生存的概念向发展的概念转化。也有学者把国家的利益从安全的利益和经济利益、生态利益角度来看。因此, 国家在利益边疆的内涵和外延上都已经发生了很大的变化。国家海洋局国际合作司原司长李景光先生在《我国海洋权益的丰富内涵》一文中提到, 国家的海洋权益包括两个方面的含义, 一是国家在海洋上可行使的权利, 二是可获得和需要维护的利益, 隐含着对战略新疆域的解读。各个国家在国家管辖范围外的海洋活动主要集中在海洋的科研、旅游、运输、渔业、深海矿产资源的勘探开发、海洋施肥、碳封存等, 活动形式越来越丰富, 已经存在潜在的环境风险, 需要国家的主管部门、相关的国际机构、行业协会组织发放许可证。海洋法公约的第三个执行协定, 目前也在紧锣密鼓的开展。在国际海底区域:国际海底矿区的勘探开发如火如荼, 北极公域的问题以及域外参与等问题成为关注的热点。南极条约体系后续的发展以及ATCM协商会议的议题、南极保护区、生物勘探、海洋保护区、南极条约如何国内化, 这些都是重点研究的海洋战略新疆域的问题。在北极地区:今年1月份《中国的北极政策》正式发布, 提到中国是北极事务的重要利益攸关方, 中国北极政策的目标是认识北极、保护利用北极、参与治理北极, 维护各国和国际社会在北极的共同利益, 推动北极的可持续发展。在南极地区:中国在1983年正式加入南极条约, 1985年取得了协商国的地位, ATCM会议的决策机构采取全体一致通过的决议方式, 所以中国有发言权是非常重要的。南极是一个冻结主权的区域, 但是南极29个协商国中只有中国、印度、厄瓜多尔、波兰没有南极立法。我国推进南极立法, 是保护在南极的利益, 包括人身利益、财产利益、安全利益和科技研究利益, 同时也是声明南极条约重要协商国地位的体现。通过立法可以表达国家意志, 使决策具有合法性、规范性, 同时也可通过法律条文实施的程序抵制国际规则对国际权益的重大影响。在新疆域的不同的领域, 我们国家的权益空间在哪?如何实现我国在相关国际规则制订中的主导权和治理的决策权, 进而强化在新疆域的管控能力?为了保障在海洋新疆域中的战略权益, 配套的举措有哪些?如何在软实力和硬实力方面提升自己?中国海洋新疆域的权利维护在整个国家的战略部署中的位置?这些都是值得研究的。
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三、从利益输出角度看国家在新疆域中的作用- s) `6 v' v) `+ W( j4 H, b
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中国在海洋战略新疆域领域如何谋篇布局?中国要“加快推进海洋强国”建设, 积极践行“构建人类命运共同体”的思想, 应当在全球海洋治理领域积极参与全球海洋法治建设。一方面, 要积极参与新疆域的最新国际规则制定;另一方面, 要高度重视符合人类共同利益、为国际社会所公认的规则和符合我国国家利益的国际海洋法规则的国内法转化。目前正在进行的《联合国海洋法公约》项下第三个执行协定, 即“国家管辖范围外海域生物多样性养护和可持续利用协定 (简称BBNJ协定) ”磋商, 从BBNJ协定中一个议题环境影响评价磋商可以看出, 77国集团和发达国家等均基于各自立场表达主张, 但共同点是都认为主权要素在全球海洋治理中的重要作用。4 ^4 _- ?0 v3 ]6 j3 w1 f
文章来源：原刊于《亚太安全于海洋研究》2018年04期4 [ ?4 _/ L0 _$ ^5 k
作者：刘惠荣，中国海洋大学法学院院长、教授，中国海洋发展研究中心海洋战略研究室副主任 |
