张晏瑲等：系统论在全球海洋生态环境治理中的应用

以系统论为指导，将系统思维应用于全球海洋生态环境治理，要求治理主体将全球海洋看作一个系统，以整体、联系和发展的眼光看待全球海洋生态环境治理问题，遵循系统结构与功能的原则和特性具体开展治理工作。
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积极促使为全球海洋生态环境治理
设置一致的治理目标系统具有目的性。系统目的性原理指出，一个完整的系统在遭受外部环境作用的过程中，其在一定范围内能够维持自身的稳定发展，不会偏离系统预先确定的状态。系统目的性原理要求我国在参与全球海洋生态环境治理的过程中，积极促使一致的全球海洋生态环境治理目标的设置。为全球海洋生态环境治理设置一致的治理目标，并非意味着之前的海洋生态环境治理没有目标。事实上每个国家在参与全球海洋生态环境治理活动时都有其特定的目标，但是在世界范围内没有一个统一的治理目标。一个明确的治理目标是海洋生态环境治理努力的方向，也是检验海洋生态环境治理成果的最终标尺。设置一致的全球海洋生态环境治理目标将有助于集合全球各方力量，以发挥其最大效用。一致性的全球海洋生态环境治理目标若缺失，将导致全球海洋生态环境治理的现状呈现出碎片化、方向扭曲化、治理效果差异化等后果。海洋在世界范围内依照国家权力范围划分为不同的国家管辖海域，对同一片海域基于不同的目的考量，其所采取的治理方法亦可能不同。以公海治理为例，一般来说，公海治理主要分为两种形式: 一种是按照地域划分，不同的地域采取不同的治理方法。例如将公海划分为北大西洋、南大西洋等海域，这些海域的治理对应着不同的国际公约或协定。一种是按照治理目标划分，例如将公海划分为海洋矿产保护区、海洋特殊鱼类保护区、非鱼类生物保护区等。与普通公海海域相比，这类保护区通常会透过特殊的保护措施以实施治理行为。但是由于生物的流动性特点，对例如鱼类或鸟类等海洋生物进行分区保护时，难免会跨越一定的保护区。然而大多数国际条约在制定时并未考虑到地域的差异。由此，两种不同的治理方法之间便会产生矛盾，进而导致治理目标的不一致性。同时，由于海洋生态环境治理目标的不一致性，国家之间基于不同的利益考量参与全球海洋生态环境治理。此时，有些国家难免会受到利益诱惑，将本国的利益凌驾于全球海洋生态环境治理的总目标之上，仅通过全球海洋生态环境治理为本国谋福利，而非为全球做贡献，所以导致治理的实际效果差异较大。当然我们也应该认识到，为全球海洋生态环境治理设置一致的治理目标并非易事，甚至其是否能够实现也是一个问号，但是各国仍应该为此目标不懈努力。

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2 s9 a7 R3 I% D6 j积极开展和参与全球海洋生态环境治理
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主体多层次的友好合作

整体性是系统最为鲜明、最为基本的特征之一，系统之所以成为系统，首先就必须要具有整体性。整体性要求将海洋看作一个系统，尽管全球海洋在政治上被划分为不同海域，但从地理特征的角度来看，海洋是一个无法分割的整体。某一片海域的波动不可避免地会影响其他海域的状况，海域中某一要素的变化势必会影响其他要素及海洋整体状况。系统论的整体性原理要求我国在参与全球海洋生态环境治理时积极开展和参与多层次的友好合作。积极开展和参与全球范围内多层次的海洋合作，将有助于从整体上解决海洋生态环境问题。海洋生态环境治理合作可分为三个层次:国家间双边海洋生态环境治理合作、区域海洋生态环境治理合作、全球海洋生态环境治理合作，三个层次的发展具有一定的循序渐进性。国家间双边海洋生态环境治理合作是我国参与全球海洋生态环境治理的基础设施建设，是否建立和谐、稳定的国家间双边海洋关系决定了我国参与全球海洋生态环境治理的层次。笔者认为，推动国家间双边海洋生态环境治理合作，首先应深化与海洋大国的合作。海洋问题已发展成为全球问题，尤其是海洋环境问题已经成为限制人类社会和海洋可持续发展的重要因素。但是海洋环境治理需要高昂的经济成本、先进的技术支撑，同时还涉及其他一系列的地缘政治问题。这对于小国来说是很难承担的重担，因此各大国尤其是海洋大国应主动承担责任，深入开展大国合作，并逐渐带动小国参与。例如，我国可以深化与美国、英国、俄罗斯、德国、澳大利亚、日本等国家的协调与合作，在科技研发、规则制定、生物多样性保护、海洋垃圾处理、海洋生态恢复等方面开展联合治理行动。其次，我国应继续发展与相关国家的蓝色伙伴关系。蓝色伙伴关系是习近平主席对葡萄牙进行国事访问时提出的创造性观点，其以“开放包容、具体务实、互利共赢”为理念，旨在国家间建立多方面的海洋合作。蓝色伙伴关系超越了传统的以具体事务为着眼点的合作计划，通过与有关国家建立蓝色伙伴关系，在一定程度上整合海洋治理力量、促进海洋科技合作、聚合海洋治理资源，建立一种适应新时期的全方位、多层次、交互式的国家间海洋合作发展模式。通过资源整合，在最大程度聚合了国家间利益共同点，有利于减少国家间海洋生态环境治理的政策冲突，增进国家间的平等互信。积极发展蓝色伙伴关系，我国应做到:加大有关海洋生态环境治理技术资金投入，鼓励技术研发，促进双方科技技术交流与合作，共同攻克技术难题; 推动双方在具体生态环境治理领域的合作，例如对于需要特殊保护的海域，可共同设立海洋保护区，共同实施生态环境保护措施;加强海洋经济交流与合作，通过海洋合作，促进本国海洋产业发展，为我国参与全球海洋生态环境治理奠定经济基础。区域间海洋生态环境治理合作是国家间合作的进一步发展。全球海洋根据不同要素可划分为不同海域，只有处理好区域海洋生态环境问题，才能够更好地参与到全球海洋生态环境治理。全球治理的核心是经济治理，全球海洋生态环境治理的一个重要方面也在于海洋经济领域。在生态环境、气候变暖、生物保护等诸多领域，都可以看到经济成本与社会效益相互博弈的影子。在经济全球化深入发展的今天，各国经济都面临严峻压力，部分海洋大国甚至减少了海洋公共产品的投入，例如美国政府大幅削减了对海洋科研经费等预算投入。对此，我国应以“21 世纪海上丝绸之路”为依托，积极推动沿线海洋国家经济发展，致力于打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构，力争得到更多国家的响应。积极抓住机遇，以海上合作为重点，在亚洲基础设施投资银行、中国－太平洋岛国经济发展合作论坛等框架下开展务实高效的海洋经济合作，推动区域海洋经济发展。

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系统论要求用联系、发展的眼光看问题。从联系的眼光来看，全球海洋生态环境治理涉及政治、生态、经济等诸多方面，并非是单一维度、单一领域、单一部门的治理，具有跨部门、跨领域的特征。因此，在采取具体的治理措施时，要从多方面充分衡量治理措施对海洋各领域的影响，不能仅考虑某一单一维度的利益。以渔业补贴问题为例，渔业补贴政策的初衷是通过政府的财政补贴以增加渔民收入，改善渔民生活，并推动一国渔业经济和海洋经济的发展。 但是渔业补贴政策不仅影响海洋渔业发展，对于海洋生物多样性、海洋生态环境甚至是海洋经济等均存在不同程度的影响。随着科技的发展，渔民日益增强的海上捕捞能力在渔业补贴政策的支持下，往往会导致渔业资源的过度捕捞，甚至助长了一些非法和无管制的捕捞行为，使得海洋生物多样性在一定程度上受到影响，对海洋生态环境的稳定发展也带来了不利影响。联合国在《2030年可持续发展议程》具体目标中指出，到2020年，禁止某些助长过剩产能和过度捕捞的渔业补贴，取消助长非法、未报告和无管制捕捞活动的补贴，避免出台新的这类补贴。由此可见，渔业补贴政策的发展已经引起国际社会的重视。沿海国家在实施渔业补贴政策的同时不能仅仅考虑国家的经济效能，应同时兼顾海洋生态环境以及生物多样性的发展。

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, z' \2 T0 F' ~" T全球海洋生态环境治理是一项复杂的工程，应多种手段协同推进。全球海洋生态环境治理既需要各国努力参与具体实践活动，也需要建构完整的上层建筑。首先是海洋生态环境相关法制建设。目前全球海洋生态环境治理的国际性指导法律文件是《联合国海洋法公约》。不可否认，《联合国海洋法公约》为和平利用海洋、协商解决争端提供了重要的工具，为维护国际海洋秩序奠定了关键的法律基础。但是，随着海洋活动的深入发展，海洋跨界污染、海洋塑料等新出现的问题以及海洋划界等老问题的存在，《联合国海洋法公约》却无法找到解决之道。因此，我国应积极参与《联合国海洋法公约》相关的制度建设和法律完善，例如参与“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性协定”谈判。对于国内的法律秩序来说，积极推动国际法律文件的内国法化是我国参与海洋生态环境治理的有效途径。例如，出台“海洋基本法”，以问题为导向，推动国内海洋相关法律建设。其次是在法律文件的指导下，积极开展各项海洋活动，参与全球海洋生态环境治理。为了更好地参与海洋生态环境治理，实施治理活动，我国可先从低政治领域着手，逐渐向高政治领域靠近。例如，首先着手于海洋环境科技、海洋经济活动等活动，然后再向涉及海域划界问题等活动迈进。
: _) @8 q3 D3 N8 C$ c2 y  u) C- |以上治理路径的提出不仅基于系统论的基本原理，同时也是构建“海洋命运共同体”理念的内在要求。构建“海洋命运共同体”是我国对于海洋治理所提出的中国方案，当然适用于全球海洋生态环境治理。

文章来源：节选自《中国参与全球海洋生态环境治理的路径———以系统论为视角》，原刊于《南海学刊》2019年03期
. j2 H* F7 b& j+ ~7 H作者：张晏瑲，大连海事大学法学院教授，中国海洋发展研究中心研究员；石彩阳，山东大学法学院硕士。