江河等：BBNJ制度构建的中国路径

BBNJ是国家生态治理体系建设的延伸,也是全球海洋治理体系构建的重要内容,其不仅关系到单个国家生态环境的质量,更涉及人类整体的生存环境。作为《公约》缔约国和负责任的海洋大国,参与BBNJ制度的构建是中国积极响应全球海洋治理的体现。自改革开放以来,中国积极参与海洋环境治理,并坚持推动构建“人类命运共同体”。人类命运共同体理念建立国际新秩序之主张和可持续发展原则,为BBNJ制度的构建奠定了价值基础。在此价值观念所培育的民主土壤中,国际软法得以产生,并为BBNJ的中国叙事提供了低成本、高效率的实施路径。在运行论层面,复合型海洋法治人才的培养是提高BBNJ制度的规则创设能力的关键。通过此类人才的跨学科研究和国际组织的任职,中国才能增强全球海洋治理领域的议题设置能力、国际机制的利用能力以及国际法的话语权,从而参与和领导BBNJ制度的构建。

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一、以人类命运共同体理念为价值导向

作为人类命运共同体理念诞生的社会背景,经济全球化促进了世界和平与发展,但其负外部性也导致社会发展不均、环境恶化和恐怖主义等诸多全球性问题的产生和蔓延。当人类作为整体面临共同的生存和发展问题时,超越民族与国界的人类主体性便开始显现。正是基于此社会基础,全球海洋治理下的BBNJ议题才得以获得国际社会的共同关注,而中国倡导的人类命运共同体理念是对人类主体性的回应,它弘扬坚守全人类命运休戚与共的立场,从而为BBNJ制度的构建提供了主体性和价值观念。当不同主体在客观上具备共同利益和共同威胁时,其在主观上往往会形成共同的价值观,而基于价值的同质性,安全共同体才得以形成。作为现代国际法的基石,《联合国宪章》点明了国际和平与安全为其首要价值。二战留下的惨痛教训与核武器的威慑,使得国家间不愿、也不敢轻易大规模使用武力,传统的武力使用不再是国际社会主要的安全威胁。经济全球化带来的治理危机、生态恶化、恐怖主义等非传统安全威胁日趋严重,它们开始威胁到人类共同的生存,成为国际安全的主要威胁。国际社会安全观的变革客观上要求公正合理的国际新秩序的建立。作为非传统威胁的重要组成部分,海洋生态的破坏威胁到人类共同的生存安全,全球海洋治理中有关BBNJ的规则成为亟需构建的国际新秩序之一。人类命运共同体理念,不仅以人类主体性为视角提出共同、综合、合作、可持续的新安全观,同时呼吁国际社会“合作应对气候变化,保护好人类赖以生存的地球家园”,推动了国际社会正视海洋生态问题为人类带来的生存危机,并共同参与到BBNJ秩序的建设中来。为此,习近平主席提出“和平、发展、公平、正义、民主、自由,是全人类的共同价值”,而这也正是人类命运共同体得以构建的价值基础,以人类命运共同体理念为价值导向,全球海洋治理将沿着共建绿色世界、坚持可持续发展的宏观价值路径发展,而BBNJ制度的建构所面临的现实困境也将从价值维度得以缓解或解决。在全球海洋问题备受关注的背景下,海洋命运共同体是人类命运共同体的重要组成部分,它是中国有关全球海洋治理的理性思考和外交对策。海洋治理与陆上治理不同,作为联结陆地的纽带,海洋客体更能体现人类命运的整体性。同时,作为无法被私占的共有物,海洋更需要国际社会的养护。就全球海洋治理客体的重要性和特殊性而言,海洋命运共同体理念在人类命运共同体共同发展、崇尚自然、文化包容的价值观上进一步倡导国际社会携手应对各类海上威胁和挑战、合理维护海洋和平安宁。在BBNJ制度构建面临的种种法律困境中,海洋命运共同体乃至人类命运共同体理念的文化包容观、新的安全观以及可持续发展观,将沿着国际法主体论的框架有效地增强国际合作精神和国际责任感,协调世界多元文化之间的价值差异,进而平衡发展中国家和发达国家有关BBNJ的法律诉求,以此推动BBNJ协定的谈判和生效。

二、以国际软法为参与路径

自麦奈尔提出“软法”概念以来,虽然学界就何为“软法”并未达成共识,但从大多数学者的描述中看,“软法”可以被归纳为从形式上无法律约束力但因“造法”行为的自发性而具有一定实际约束力的行为规范。当软法的范畴延伸到国际法领域时,便产生了“国际软法”的概念。在全球治理背景下,治理主体的多样性、治理客体的广泛性,以及国际软法所具有的灵活性和自发性,使得国际软法成为了全球治理的有效路径之一。相较于国际硬法,国际软法更多地出现在低政治领域,且“造法”主体还包括非政府行为体,这使得其在创设程序上所受到的限制更少,具有较强的灵活性。国际社会的各行为体所具有的理性,使它们在面对共同事务时自发地联合起来寻求合作,这种自发性使得国际软法一旦形成,在运行时就会因其具有的内在理性在一定程度上得到自觉的遵守,进而达到预期的规制效果。作为官方的政府间法律文件,联合国主持下的BBNJ协定在法律性质上属于国际硬法的范畴,具有强制的法律约束力,它在构建过程中不仅难以达成共识,在程序上也较为繁琐,消耗的时间和经济成本较高。作为硬法,BBNJ协定还具有一定的滞后性,生物多样性问题往往时效性较强。海洋生物多样性面临的威胁并不会因为BBNJ协定的协商而减缓,甚至在对某一问题的讨论尚未达成一致时,已形成更为严重的新问题,比如先前的目标种群已经灭绝并出现了新的濒临灭绝的种群。因此,BBNJ问题需要及时并且灵活的规制机制,即使国际软法的法律约束力有限,但它至少可以随着海洋生物多样性的变化而及时提供规则支持,也可供BBNJ协定等国际硬法借鉴。软法在国际法领域中的实践主要集中在经济和环境等低政治领域,具有代表性的软法有《电子商务示范法》《斯德哥尔摩宣言》《里约宣言》《约翰内斯堡宣言》等,其中后三者均以环境保护为主题,它们的形成及其实效性证明了国际软法在环境保护中的现实作用。尽管全球海洋治理是一个复杂的系统工程,将其简单地认定为环境治理或其他治理显然不妥,但不可否认的是它仍属于低政治领域。而基于和平崛起之客观优势和承担大国责任之主观意愿,中国在功能性领域中可以以较强的科技水平和经济实力发挥主导作用,进而增强BBNJ协定谈判的话语权和引领BBNJ法律制度的建构。基于人类的共同利益,BBNJ协定的缔结在中国的参与和引领下将获得更为广泛的民主基础和政治动力。而以国际软法为具体的参与路径,不仅使中国可以快速、便捷地参与到BBNJ制度的构建之中,也将有效降低其他主体的参与成本,这有利于提高国际社会解决BBNJ问题的积极性,进而使BBNJ协定的外交谈判取得实质性进展。

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三、以培养复合型法制人才为具体举措

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就BBNJ协定的缔结而言,尽管人类命运共同体理念在宏观层面奠定了价值观念,国际软法在中观层面提供了参与路径,但在全球海洋治理战略实施的层面上,中国缺乏大量优秀的复合型海洋法治人才,来参与BBNJ协定的缔结、实施及其争端解决活动。复合型海洋法治人才的基本要求体现为追求法治价值并具备系统的跨学科知识体系。首先,作为全球海洋治理的两个维度,国际政治和国际法治在解决全球海洋问题时都发挥着重要作用。但随着全球化的深入发展,国际关系日益民主化,国际法治成为国际社会追求的共同目标。因此,复合型海洋法治人才,应是实现国际法价值追求的法治人才,其不仅需要遵循程序正义维护国际形式法治的运行,更要在实践中理性地融入国内法语境下自然法所追求的实质正义。其次,全球海洋治理涉及法学、地质学、生物学等多个学科。单就BBNJ问题而言,其涉及的海洋生物物种多不胜数,海域面积更是难以计量,这给海洋治理法律人才的知识构成及其专业能力带来了严峻的挑战。海洋专业人才的知识体系局限于海洋地理、海洋生物等方面,掣肘于法律知识的缺乏,其对国际法规则的创设和运行缺乏基本了解,无法统筹兼顾地参与到全球海洋治理的立法与司法活动中。而传统的法治人才即便深谙法律规则的制定,但由于缺乏海洋相关的专业知识,无法对治理客体进行清晰、全面的认识,出现常识性的错误的风险将大大增加,这将导致一些对实际情况缺乏考虑的规则的产生,极大地影响了相关规则的实效。当前,全球海洋治理理论尚未成熟,各国还处于摸索阶段,BBNJ协定缓慢的谈判进展也在一定程度上说明了规则设置在技术层面的难度。复合型海洋法治人才不仅肩负着推动国际法治理念的外交实践,也是各国抢占全球海洋治理理论高地和参与并领导BBNJ制度构建的先锋。在全球海洋治理的BBNJ问题中,复合型海洋法治人才的培养应是中国应对BBNJ协定缔结困境的具体举措。在法治层面,人类命运共同体理念提出了“和平、发展、公平、正义、民主、自由”的价值观,它是中国参与国际法实践和推动国际法治的新理性。复合型海洋法治人才在参与BBNJ协定谈判时,人类命运共同体的价值观使其成为正义的传播者和践行者,并在国际实践中削弱霸权政治和规范大国政治,以促进国际法治的最终实现。在知识构成方面,地质学和生物学等知识是复合型海洋法治人才知识体系的基石,而国际法的基本范畴有助于将海洋知识有效地利用到BBNJ的规则构建之中。除了涉海专业的复合型要求以外,全球海洋治理法律人才的培养也要面向全球化,注重其涉外能力,特别是外语谈判能力和争端解决能力。为此,相关院校应拓宽海洋科学与国际法学交流的渠道,以资源共享和成果互通提高协同创新能力,同时,应与外交和司法实务部门进行合作,提高复合型海洋法治人才的外交能力和法律技能。中国应以BBNJ制度的创设为契机,在参与全球海洋治理的同时,将复合型海洋法治人才培养上升到以服务全球治理为最终目标的宏观层面。就全球治理参与能力而言,中国周边海域中海洋争端的持久化一定程度上反映了中国国际话语权、国际造法能力以及国际争端解决能力有待加强。通过培养和锻炼一批优秀的国际公务员、国际法官和知名的国际律师,使其广泛参与全球治理的外交实践,鼓励和派遣更多青年人才到国际组织实习、挂职或任职,可以增强中国在全球海洋治理实践中的外交软实力。复合型海洋法治人才的培养,不仅是负责任大国积极承担国际责任的体现,也是提升中国国际软实力的建设性举措,就国际社会而言,更是在BBNJ问题乃至全球海洋治理上的重大贡献。

文章来源：原刊于《中国地质大学学报（社会科学版）》2020年03期

作者：江河，中南财经政法大学法学院教授，中国海洋发展研究中心研究员；胡梦达，中南财经政法大学法学院博士