【海洋观点】美日海洋调查立法比较及对我国的借鉴意义

摘 要：近年来，以美日为代表的部分国家频繁出入我国专属经济区跟大陆架，收集我国近海海洋地貌及工程地质信息，严重危及我国海洋安全。目前我国海上安全现状和紧迫形势需要系统的成文法来规范和管理，而我国包括《涉外海洋科学研究管理规定》、《测绘法》等在内的法律法规仍存在不少法律漏洞，并不能涵盖所有在海上进行的调查行为的管理。本文将从美日等海洋强国相似立法例出发并进行比较，结合我国当前海洋管理实际，提出相关建议。

海洋调查是指国际组织、外国的组织和个人，单独或者与中华人民共和国的组织和个人在中华人民共和国特定的管辖海域内使用各种运载工具和仪器设备直接或间接获取海洋的水面、水体、海床及底土等环境、资源要素，揭示其时空分布特征和变化规律的行为过程。涉外海洋调查包括海洋环境和海洋资源调查、海洋工程勘察、海底矿产资源勘探、海洋军事测量和军事侦察等一切资料信息收集和数据处理活动。作为新兴的立法概念，在借鉴美日等海洋强国相关立法的基础上完善我国海洋调查立法，对于解决相应国际争端，加强国际间合作，具有重要的意义。

一、美日海洋调查立法比较

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(一)美国

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美国海洋调查虽然起步较晚，但发展较快，目前，美国已成为世界上最强大的海洋大国，在海洋调查的技术及管理方面拥有先进的经验。了解和借鉴其海洋调查发展和管理的历史和经验，对于提高我国海洋调查管理水平，促进我国海洋调查发展，有积极的意义。

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1.美国海洋调查发展

二十世纪以前，美国的海洋调查主要是用单船进行大洋探险，探险的主要海区是北太平洋并进行一些海岸测量工作。进入二十世纪以后美国开始重视近岸调查，逐步形成了初具规模的海洋科研体系。三十年代以前主要用小船在西海岸及阿拉斯加近岸进行以海洋生物为主的调查，建造了专门的海洋调查船，并逐步装备了电子装置。

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第二次世界大战结束后，美国经济迅速恢复和发展时期，进入经济增长的“黄金时代”。这期间海洋调查迅速发展起来，许多海洋单位开始对海洋调查船进行改装并逐步配备新式仪器以用于海洋调查。一直到50年代中期，美国的海洋调查主要力量都集中在本国近海，这一时期美国近海海洋调查实现了一定程度上的发展。

50年代中期以后，美国争霸世界，海洋调查的范围逐渐由近海扩大到外海。这期间主要通过国际间合作，进行大洋调查。其重点是太平洋和大西洋，印度洋调查较少，而后随着美苏争霸印度洋的需要，对印度洋的调查也有所加强。此外，还进行了南北极调查。

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随着苏联解体和冷战结束，美国成为超级大国，海洋调查在设备和技术方面也随着科学的飞速发展有了很大改善，美国已不满足仅仅对大洋进行调查，通过卫星等多种高科技手段，凭借超强的综合国力，美国开始对别国的近海进行调查。

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2.美国海洋调查立法

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美国没有制定专门的联邦海洋调查管理法律，但涉海法律众多，海洋调查管理规定分散于各涉海法律和有关部门的规定中。

(1)美国政府的海洋立法与政府的海洋相关活动密切相关。美国政府的任何重大海洋行动，如海洋资源勘探、调查和开发利用、海洋计划和海洋政策的制定和实施等均需依法进行。政府在采取行动之前，美国国会颁布相关法案，对行动的宗旨、要求、具体步骤、经费等做出相应的规定。如：为了规范海洋油气资源、深海矿物资源和天然气水合物等的勘探开发，相继制定了《外大陆架土地法》、《深海海床硬矿物资源法》和《甲烷水合物研发条例》；在制定《21世纪海洋蓝图》国家海洋政策报告之前，国会制定并颁布了《2000年海洋法案》，成立了美国海洋政策委员会。

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(2)海洋调查管理规定分散于各涉海法律和有关部门规定中。美国联邦政府中有20多个涉海管理机构，其正在执行的涉海法律法规至少有140余部。根据各机构的职能，其执行的涉海法律或规定中对海洋调查不同的方面做出了规定。2011年版《美国法典》共55篇(卷)，其中有5篇涉及海洋调查内容，包括第10篇“武装部队”、第14篇“海岸警卫队”、第16篇“资源保护”、第30篇“矿藏土地和采矿”、第33篇“航行和通航水域”中均涉及海洋调查内容

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(3)注重财政资金支持、机构协调和成果管理的规定。海洋科学研究和相关调查管理通常涉及多个部门、领域，涉及不同行政级别管辖的海域，在管理时，美国特别注重立法中的管理机构、经费、计划和成果的规定。

机构协调方面，立法中通常会规定管理部门，如果海洋调查(研究)计划涉及多个部门，则立法中通常会规定成立相关管理委员会，并同时规定委员会组成、职责等内容。如，《美国法典》第16篇“资源保护”中规定要建立各类区域性研究计划，设置各项优先级区域海洋和沿海研究项目，因涉及区域广泛，规定了要成立区域海洋研究委员会，9大区域分别设立一个区域海洋研究委员会，包括：缅因州海湾地区、大纽约湾地区、大西洋中部地区、南大西洋地区、墨西哥湾地区、加州水域、北太平洋地区、阿拉斯加水域、太平洋岛屿水域。

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经费保障方面，对于立法中要求开展的海洋科学研究、海洋调查、海洋监测、海洋测绘等方面的计划和任务，立法中同时也会规定经费问题。通常包括财政拨款数额、资金分配、项目申请等，有时也会特别规定行政支出的上限数额或比例。

在成果要求方面，立法中对于获得拨款的研究项目、计划、海洋调查、监测等任务，也会规定成果提交的问题，包括提交时间、提交部门等。

(二)日本

日本战后长期以来是根据海洋自然资源的属性及其开发，按行业部门职责进行分工管理的，采取松散型的海洋管理模式，没有专门负责海洋事务管理的政府机构，涉海工作分散在运输省、建设省、通商产业省、农业水产省、文部省、国土厅、环境厅和科学技术厅等政府职能部门。2001年1月，日本政府进行了行政机构缩编改制，与海洋有关的省厅经过重组合并后，主要由内阁官房、国土交通省、文部科学省、农林水产省、经济产业省、环境省、外务省、防卫省等8个行政部门承担。2007年，日本政府宣布正式实施《海洋基本法》，同时成立海洋政策本部，该部由国土交通省、经济产业省等8个省厅的37名工作人员组成，具体负责策划、拟定、调查、审议、推进日本的中长期海洋政策和海洋基本计划，并协调与各省厅与海洋有关的行政事务。

1.日本海洋调查法规

(1)日本《海洋基本法》对制定海洋调查相关政策措施和规范海洋调查资料进行了原则性规定。《海洋基本法》于2007年颁布实施，该法共4章38条，包括总则、海洋基本计划、基本政策、综合海洋政策本部。《海洋基本法》对海洋调查做了特别的规定。

第3章“基本政策”第22条提出了“推进海洋调查”的要求，并对制定海洋调查相关政策措施和规范海洋调查资料进行了原则性规定。

(2)日本《海上保安厅法》规定日本海上保安厅的职责包括海洋调查。日本海上保安厅法是日本海上执法机关，《海上保安厅法》是其执法的最重要的法律依据。第4条“船只和飞机的结构、装备和功能等”中要求：“日本海上保安厅的船舶和飞机应当具备为导航维护，水文调查和海洋观测，维护海上和平与秩序，援助遇险船员和保护海上事故中的生命和财产的结构、装备和功能”。根据该规定，所有日本海上保安厅的船舶都应当具备海洋调查的功能和相关仪器设备。第5条海上保安厅职责的规定共列举了27条职责，与海洋调查相关的职责包括：水文调查和海洋学观测；制备和供应水文出版物、海图及出版物；发布对航行安全有必要的信息；凭借在航标灯塔和其他助导航设施上的设备进行气象观察和报告；根据该规定，海洋调查是日本海上保安厅重要的职责。

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二、我国海洋调查立法现状及建议

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(一)海洋调查立法现状

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自加入《联合国海洋法公约》之后，经过二十多年的发展，我国目前海洋立法已经取得长足的进步，就海洋调查立法而言，《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》、《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国测绘法》《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》第三条《中华人民共和国渔业法》第八条《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》第十四条等法规中都作出了相关规定，但以《领海及毗连区法》《专属经济区》为例，目前为止仍为出台相应配套实施措施。受限于我国国情及起步晚、发展慢的海洋立法现状，海洋调查相关立法内容仍不可避免的存在立法情况滞后、操作性差、无法有效涵盖所有海洋调查内容等问题。

(二)海洋调查立法建议

“他山之石，可以攻玉”，美日等海洋强国关于海洋调查的立法及机构管理情况对于我国完善海洋调查立法及配套执行体系具有重要的借鉴意义。

1.进行海洋调查专门立法，弥补法律空白

目前海洋调查相关法律法规散见于各海洋专门立法之中，但仍存在交叉与空白，无法有效涵盖所有海洋调查相关内容，且没有配套实施条例，实践中无法及时有效的处理发生在专属经济区、大陆架等区域内有关海洋调查的国际间纠纷。进行专门的海洋调查立法，明确规定涉外管辖及域外效力，则可以有效解决这个问题。

2.完善海洋管理体制构建

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海洋调查作为海洋管理体系下的一项重要内容，其合理规范及实施有赖于海洋管理体制的有效规制。一方面，我国应借鉴美日经验，设立一个统筹管理部门；另一方面，则要改善我国目前海洋管理力量松散，队伍重复建设的现状，明确各部门职责，逐步建立其分工明确、统筹兼顾的海洋管理及执法队伍。

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综上所述，从国家的层面上对涉外海洋调查安全进行专项立法并整合一支具有海洋专业知识和执法经验的执法队伍进行管理，是有广阔的立法空间和现实需求的，也符合国际上对专属经济区和大陆架管理越来越加强，立法形式越来越多样化的整体趋势。

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文章来源：法制博览

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作者：韩佳欣（中国海洋大学法学院）