马英杰等：中国海洋环境保护法制的未来展望

一、当今世界海洋观念的变化和发展
% B/ e: p, t2 U4 r9 g- I. B（一）传统海洋强国更加重视海洋可持续发展
" C9 e1 {+ {% l% H# l/ E世界海洋资源的最初开发利用是从至今认为海洋强国的英国、美国、日本等沿海国家开始的, 它们依托天然的海洋优势, 发展海洋航运、对外贸易、发展海上军事力量以便更好地掠夺资源。英国、美国、日本等传统海洋强国在今天仍依托着自身先进的海洋科技和坚实的海洋基础不断发展海洋事业、完善海洋法制、巩固海洋地位。从近年来各传统海洋强国的相关海洋法律和政策的发展趋向来看, 海洋环境保护、海洋资源可持续发展利用已经完全融入到各国的海洋发展观念之中。
以日本为例, 在日本高度重视发展海洋经济的时期, 对海洋的认识就只局限在资源层面, 大规模开发利用海洋资源以支撑国民经济的快速发展, 在日本大肆开发海洋资源的过程中, 综合国力确实突飞猛进, 一跃成为世界经济强国之一。但是随之而来的污染严重、资源枯竭等问题, 促使日本在战后将海洋思想转向规范人们各种海洋活动。尤其到了20世纪90年代以后, 日本学者掀起了“海洋文明论”的浪潮, 合理开发利用海洋资源、保护和改善海洋环境的观念逐渐影响到更为广泛的民众。日本随后制定了《海洋基本法》和《海洋基本规划》, 将保护海洋和可持续开发利用作为基本的法律原则, 对海洋的开发利用行为进行合理的限制和规范。两部法律的立法理念均体现了“海洋文明论”对海洋资源开发利用行为的广泛影响。由此可见日本对海洋环境保护法制建设的重视和对海洋资源合理开发利用的长远规划。
% o! n8 c- P/ k: {$ T% I$ k. a二、我国海洋环境法制观念的巨大进步
(1) 海洋生态文明建设理念深入人心
随着我国经济社会发展的不断深入, 人们的意识已经越来越倾向于追求生态文明。尤其是党的十八大提出中国特色社会主义五位一体整体布局以后, 将生态文明建设摆在更加突出的位置。建设生态文明不仅关乎人民生产生活环境的好坏也关乎未来世世代代的发展, 实现中华民族伟大复兴的中国梦, 不仅要求经济发展民族复兴, 保护生态文明、建设美丽中国也是其主要内容。我国是海洋大国, 要实现经济社会可持续发展, 海洋经济是毋庸置疑的重要一环, 海洋经济的高速发展为国家综合实力的增强提供了强劲的动力。我国要建设社会主义生态文明, 除了保护陆地环境之外, 海洋生态文明建设是不可忽视的重要版块。
(2) 人类命运共同体思想成为共识
! u( b: [3 _4 ^6 g+ q7 f随着全球化的不断推进, 世界上多数国家的经济政治文化交流都取得了突飞猛进的发展。人类命运共同体理念已逐渐成为全球共识。海洋作为占据地球百分之七十空间的区域, 是人类社会赖以生存与可持续发展的共同空间, 更因其自身的循环性、流动性而将人类整体紧紧联系起来, 整个地球均处在一个无法分割、无法隔绝的生态系统中。海洋生态环境、推动海洋可持续发展是全球的共同职责和使命, 每个人、每个国家都责无旁贷。我国要推动海洋命运共同体理念成为全球共识, 在该理念的指引下积极参与国际海洋事务管理, 推动海洋命运共同体理念早日达到广泛共识。
(3) 灾害防御型国家目标明确
防治自然灾害以保护自身赖以生存的生产生活环境的传统由来已久, 现代经济的发展对环境的破坏也造成了自然灾害频频发生, 单次灾害所造成的经济损失愈加提高。在十八大报告中我国已明确提出了我们国家建立和维护防灾减灾体系的重要意义。我国是世界上海岸线最长的国家之一, 拥有这丰富多样的海洋资源, 近年来随着海洋科技的不断进步, 众多海洋产业的兴起和发展, 在国民经济中海洋经济已经占据接近一半比重, 海上贸易的发展, 多种海底资源的开发利用, 支撑着我国经济社会的稳定发展。同时我国也是世界上受海洋灾害影响较为严重的国家之一, 要维护国民经济的稳定发展, 减少因海洋灾害而遭受的损失, 实现灾害防御型国家的建设目标, 那么我国的海洋防灾减灾体系在预警制度、人才建设、管理制度等方面仍有待改善。
- w. t/ y; b2 I2 C二、中国海洋环境保护法制的发展方向
（一）生态文明建设与我国海洋环境保护法制的完善
环境保护是生态文明建设不可或缺的板块, 海洋环境保护要求在适度利用的同时注重保护, 实现资源和环境的可持续利用, 要依靠海洋环境保护法制中有关内容来保障实现。目前我国的海洋环境保护法体系已经基本形成且在不断完善和发展的过程中, 但仅凭借现有的法律规范来支撑海洋生态文明建设还难以保证。因此为了为海洋生态文明的有序建设奠定坚实基础, 海洋环境保护法制的完善需要放在首位。
(1) 确立海洋在《宪法》中的地位
随着对海洋的开发利用, 人们越来越认识到海洋作为全人类共有资源的重要性。但是, 我国的最高法宪法中列举的我国法律承认的自然资源中却不包括“海洋”资源, 仅“矿藏”“滩涂”等海洋与陆地共有的资源类型可勉强解释为包括了海洋资源。如此仅是勉强将海洋部分资源归于法律保护之下, 海洋以及其中蕴含的其他类型的自然资源一直以来没有宪法明确规定为法律所保护的自然资源之一, 导致长久以来对海洋环境保护和资源开发的立法未受到应得的重视。宪法是我国的根本大法, 在其中明确“海洋”作为重要资源的地位, 之后有关保护海洋环境保护和有序开发利用的立法便获得了宪法依据, 对于指导未来海洋环境保护法体系的修补完善, 提高社会总体对海洋的重视程度, 进一步震慑资源开发者和环境利用者的行为等具有至关重要的作用。
. C7 t/ |- _" Z4 s(2) 制定海洋基本法并将海洋环境保护纳入其中
在我国以宪法为核心的庞大法律体系中, 所有与海洋有关的法律规范均可归于海洋法这一部门法之中。目前, 我国与海洋相关的法律规范主要包含规定海洋相关内容的一般单行法、行政法规规章、地方法规, 虽然海洋方面的法律数量庞多, 基本涵盖了方方面面形成了海洋法律体系, 但均仅针对某一领域或专门事项, 仍然缺少一部统领海洋领域所有规范的基础性、指导性法律。海洋基本法的缺失, 不单影响海洋法律体系的完整性, 更为重要的是制定各个单独规范时, 无可参考的一般性准则, 也难以协调不同主体的不同规范。以《海洋环境保护法》为例, 仅是作为保护和改善海洋环境的单行法而存在, 只关注海洋生态保护和资源利用相关内容。因此, 为了进一步完善我国海洋法制, 指导将来的海洋法制发展方向, 应尽快将海洋基本法纳入立法议程。制定海洋基本法, 笔者认为应参考一般法律部门基本法的制定习惯, 将基本原则、领海权属及范围、以及目前已经形成和有待完善的涉及海洋资源、环境保护、以及管理制度等方方面面尽可能全部涵盖, 才能更好地指导海洋法律制度的进一步发展。其中, 海洋环境保护作为海洋方面最为重要的工作, 在制定海洋基本法时应当将现有《海洋环境保护法》中的制度设计吸纳其中, 为海洋环境保护提供坚实的实施基础, 并且可以从宏观角度认识海洋环境保护与其他海洋工作如资源开发、海事海商活动等之间的协调关系, 更好地指导海洋环境保护工作。
(3) 完善海洋环境保护单行法和法规规章
迄今为止, 我国已经制定的海洋环境保护单行法和法规规章主要涉及资源开发和污染防治方面, 但尚未涵盖海洋环境问题的所有领域, 尤其是一些新兴的海洋产业可能造成的环境问题。跟随社会和经济发展, 参照国际上相关国家的成果, 我国应尝试适时增加制定一些被现实发展情况所需要的单行法律和法规规章等。由于某些方面的法律规定往往缺失或仅规定原则性问题, 国务院、各级政府部门和人大在面对问题时应主动制定和颁布相应的法规规章, 既可及时保障问题顺利解决, 有可为将来制定综合性法律积累经验。对于已经出台的法律、法规, 应尽快制定相应的配套规章。对于正在实施的海洋法律, 更要配合当前目标加以完善。加强海洋管理机构的组织立法, 厘清有关部门的权限划分才利于高效实施;更为重视环境损害的受害群体, 完善海洋生态补偿的法律制度和海洋环境公益诉讼制度。
2 A2 w+ }. @* r+ R(4) 积极推进海洋资源保护法的制定实施
$ x* E& u) N6 e% X$ d/ R海洋生态文明的建设, 仅仅控制和治理污染是远远不够的。海洋资源保护法方面, 存在法律规范不健全的问题。从法律渊源的角度, 我国海洋资源法的体系已相对完备, 宪法、法律、行政法规规章等均含有海洋资源的相关规定, 但同样存在缺乏综合性海洋资源保护法的问题。首先, 《海洋环境保护法》虽然也将海洋资源保护明确为主要目标之一, 但就整篇法律规定而言, 其重心其实是在海洋污染治理方面, 规定了多种海洋污染的防治, 而对于资源保护方面的规定不甚齐全。其次, 海洋资源自身便具有多样性的特征, 且随着经济社会的发展和人类探索开发自然资源能力的提高, 能为人类所用的海洋资源类型和开发利用方式仍在不断增多。但是目前对种类繁多的海洋资源的现实, 仅海洋渔业资源可直接适用《渔业法》来管理和保护, 其他海洋资源仅可依据如《野生动物保护法》中有关水生野生动物的保护规定, 《土地管理法》中简单涉及养殖水面和渔业生产的规定, 《矿产资源法》关于海洋矿产资源的规定等来进行保护。这样很显然造成了海洋资源这一整体的分割, 无法获得全面的规划和保护, 而且各资源之间的相互作用关系被忽略, 规定不同种类资源的法律之间难以及时协调, 对海洋资源保护不甚有利。
( U( S: q$ ^9 P4 z- ?(5) 积极推进法规的执行
我国的《海洋环境保护法》自颁布以来, 经历了多次修订, 解决了许多法律实施过程中出现的问题, 可以说已经基本成熟。但是, 仅仅有法律规范的制定和完善是远远不够的, 如何更加高效地实施各项海洋环境保护法律规范, 充分发挥法律规范的引导和规制作用, 才是海洋环境保护法制建设的重中之重。目前, 海洋相关事务的管理职责已经由国务院下设立的国家海洋局变更到自然资源部和生态环境部管辖, 这在一定程度上可以改善海洋环境治理中“五龙闹海”的混乱格局, 有利于海洋环境保护工作的有序开展。另外, 为了更好地监督地方政府海洋环境保护相关部门更好地履行职责, 可以考虑借鉴我国水污染防治法中的“河长制”制度, 将地方环境治理情况与政绩相结合, 有利于提高沿海各地方海洋环境保护部门的工作积极性, 也有利于上级环保部门对地方政府环境责任履行的监督和管理。
2 K+ @2 N  ]5 n+ {1 T9 z- I- M9 i（二）以人类命运共同体思想指导中国的海洋环境保护法制
前文已述, 海洋作为占据地球百分之七十空间的区域, 是人类未来生存和发展的重要空间, 更因自身的循环性、流动性而将人类整体紧紧联系起来, 整个地球均处在一个无法分割、无法隔绝的海洋生态环境系统中。我国海洋环境保护法制的发展和完善理所应当在人类命运共同体思想的指导下进行, 面对当前海洋形势, 以习近平关于人类命运共同体的重要论述为指导, 在保障我国国家利益不受侵犯的基础上, 积极参与全球海洋环境治理。
& e# ?: o" O1 {: H  {" ?# |; u(1) 牢记国家利益为前提
7 G$ w+ ~) V6 k2 t9 M5 u0 ~9 f在人类命运共同体思想的指导下, 世界各国均应团结一致应对海洋环境恶化和资源不合理开发利用等问题。但是, 在积极履行环境义务的同时, 应时刻牢记以国家利益为前提。必须谨记以我国国家利益为根本准则, 在领土领海主权问题等关系国家利益的争论上, 绝不可妥协退让。推动构建人类命运共同体, 深化海上合作也应以国家利益为前提。以当前讨论最为激烈的南海争端以及中日钓鱼岛主权争端为例, 我国应坚守主权不妥协退让, 但不影响与对方国家开展其他形式的经济合作、环境保护合作。
(2) 积极参与全球海洋综合治理
; t" }  H  f; O我国拥有漫长的海岸线和巨大的领海面积, 经历了几十年的快速发展, 海洋经济实力已经跻身世界前列, 海洋经济占全球经济的比重世界瞩目[8]。一方面, 我国以自身强大的海洋经济实力, 应当在全球海洋法律秩序的变革中占有一席之地;另一方面, 由于我国经济可持续发展对海洋的依赖度进一步提高, 国际上关于海洋问题的决定必将对我国海洋事业产生越来越大的影响。因此, 我国应当积极参与全球海洋环境综合治理, 贡献中国智慧、中国方案。首先, 我国应当一如既往地保持好国际社会中负责人大国的一贯作风, 加强对国际海洋环境法律制度的研究, 积极参与国际和区域合作会议, 发表意见、解决问题, 积极推动和主导各项国际海洋条约和国际海洋环境保护合理合议的达成, 切实参与到国际海洋法秩序的重建过程中。其次, 积极参与国际协商合作的过程中, 应当始终牢记国家利益, 公平合理友好合作等准则, 平等对待所有国际主体, 不以大国实力强推合议同时监督其他大国的行为, 保证所有合议均在平等协商的基础上达成。再次, 我国既然以构建人类命运共同体和推动国际海洋法新秩序为目标, 就应该主张和平利用海洋, 合作开发和保护海洋。并且以身作则用深化开放、减少环境损害、打击海盗等危害分子、严处走私等跨国海上犯罪等行动向世界各国展示为人类命运共同体和海洋可持续发展尽力的决心和热情, 广泛带动其他国家积极参与其中。
7 w. c. ?) }" P' i: U" u（三）完善海洋防灾减灾制度, 建设灾害防御型国家
从国家海洋局发布的《2017年海洋灾害公报》中, 我们可以很快地了解海洋灾害的概况。据公报介绍, 我国海洋灾害具有种类多样、损失巨大、近几年灾情偏轻等特点, 主要以风暴潮、海浪、海冰、马尾藻暴发和海岸侵蚀等灾害为主。仅2017年各类海洋灾害共造成直接经济损失63.98亿元, 死亡 (含失踪) 17人。其中, 风暴潮造成的损害最为惨重, 直接经济损失55.77亿元, 死亡 (失踪) 6人。海洋灾害之所以越来越受重视, 与近年来经济重心像海洋靠近、海洋经济高速发展并在国民经济中不断升高比重关系密切。在海洋经济的发展过程中, 我国虽然已经构建和不断完善海洋灾害防灾减灾制度, 但距离灾害防御型国家的目标还有很长的一段路要走。目前我国应注意海洋灾害风险防范体系, 观测体系预警体系救助体系等的整体规划和分块落实, 同时进一步完善海洋灾害应急救助制度。
(1) 提高预警能力
1 j: Q# C( T' O灾害预警是在海洋灾害来临前进行预报和发布预警的工作, 在防灾减灾过程中属于十分重要的一环。精确预报和及时发布灾情预警, 有利于最小化灾害损失。首先, 要进一步提高海洋观测能力, 观测点的设立要吸取经验教训合理设立。全面配备最先进的观测仪器, 加强各观测点之间的信息交流和共享。其次, 提高预警服务水平, 根据不同形式的海洋灾害具有的不同特点有针对性的完善各自的灾害预警制度和预案体系, 以便于灾害即将发生时迅速辨别、发布预警。充分利用人工智能等信息化技术, 增强信息共享。最后, 要强化海洋防灾减灾队伍建设, 防灾减灾专业人员的培养同时加强对民众的海洋灾害教育和培训, 最大程度地引导灾害地区群众主动预防和开展灾害自救等, 减轻国家负担, 同时更高效地保护人民群众的生命和财产安全。
, Y1 u- l0 _2 @(2) 完善防灾减灾工程建设
& m- l5 ?7 o' M/ O1 Z. k- L; g灾害预测预警与防灾工程是相辅相成的, 防灾减灾体系的完成, 需要综合观测、预警、信息服务、应急指挥、风险评估与区划“五大工程”。这五项工程均可以通过技术手段来实现, 但现实建造的防灾减灾工程更加不容忽视。通过灾害预报人们可以及时从海洋生产活动中撤回, 但除去人工可以撤退的设施和财产, 沿岸安置的难以移动的设施以及海岸本身的完好就需要防灾工程来守护。首先, 在海洋灾害防灾减灾工程建设之前, 政府有关部门应主动与建设地民众达成共识, 最大限度保障人们的人身和财产权益, 以人民为主是第一准则。其次, 防灾减灾工程建设规模、种类等均须以历年防灾减灾数据相吻合, 严禁铺张更杜绝滥造。另外, 具体防灾减灾工程的建造和完善:如海岸带保护修复工程;打造和维护沿海防护林及水利塘坊等工程, 在灾害真正到来时做好最后一道屏障。
(3) 政府社会各方齐动防御海洋灾害
! ^7 i2 N) H$ X6 y7 Y% x首先, 坚定政府的主导作用, 各级政府及相应的海洋灾害管理部门应当适当投入财政资金, 不遗余力地做好预报预警工作和防灾减灾工程建设, 培养高层次高素质的防灾减灾一线人才等;其次, 社会群众尤其是海边进行生产生活容易遭受海洋灾害的民众, 积极参与到防灾减灾工程建设中, 密切监督政府部门的防灾减灾工作等, 以力所能及的方式助力灾害防御体系的运行。最后, 在全球化继续高速发展, 人类命运共同体思想得到广泛认可的背景下, 要学会以国际合作为纽带防范海洋灾害, 积极向先进国家学习经验、引进先进技术设备和人才, 就全球性灾害及时做到友好交流信息共享, 履行应尽义务积极参与国际救灾援助等活动, 以此降低海洋灾害发生的风险。
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/ E" z  x* O2 a) p8 U2 b文章来源：节选自《中国海洋环境保护法制的历史发展与未来展望》，原刊于《贵州大学学报（社会科学版）》2019年03期
* m2 m% U# H. n* w2 W作者：马英杰，中国海洋大学法学院教授；赵敬如，中国海洋大学法学院硕士
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