王琪等：全球海洋治理困境的表现

同一般意义上的产品相类似, 全球海洋公共产品也经历着由供给、分配、消费等环节所构成的产品生命周期。对照这三个不同阶段, 全球公共产品视角下的全球海洋治理困境突出表现为全球海洋公共产品的供给不足、结构失衡和使用不善。1

全球海洋公共产品的总量供给不足

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全球海洋公共产品在总量上的供给不足是全球海洋治理面临的最大困境, 即与全球治理的其他领域相比, 全球海洋治理所能运用的公共产品相对较少, 远远不能满足应对全球海洋问题的需要, 这一点在制度性公共产品上体现得更为明显。

在制度性公共产品方面, 现有的涉海规制、组织、会议、机制等制度性产品的总量严重不足, 且层次有待提升。例如, 受制于多种因素, 目前尚未建立起全球性、综合性的政府间海洋组织, 虽然已有学者认识到这一问题并建议由中国牵头成立世界海洋组织, 但在短期内这一主张难以进入操作层面;而与之相对, 在经济和环境领域内, 世界银行、世界贸易组织、联合国环境规划署等国际组织不仅早已成立, 其运行机制也已非常成熟。再如, 全球海洋治理缺乏机制化的政府间高层会议, 未能形成有效的国家间交流平台。虽然2017年召开了首届联合国海洋可持续发展大会, 但其规格较低, 仅有十多位国家元首或政府首脑出席, 代表性成果也仅为一份《行动呼吁》, 作用较为有限;而反观经济和安全等领域, 金砖国家峰会、上合组织峰会、北约峰会等会议不仅定期召开, 议题丰富, 且基本上都是由各国国家元首或政府首脑亲自参加, 级别的高规格使其更易达成实质性的成果。此外, 《联合国海洋法公约》作为当今全球海洋领域内最为重要的法律文件, 其条款不仅存在诸多争议和不完善之处, 且正逐渐沦为某些强国干涉他国内政、维护自身霸权的工具, 亟待改革或再供给。

另一方面, 当前全球海洋秩序虽然维持了总体稳定的局面, 但局部冲突不断, 传统安全和非传统安全威胁复杂交织, 海洋环境问题日益严重, 而应对这些问题的全球海洋公共产品却相对匮乏, 解决全球问题的方案的有效国际供给一直不足。这一点尤以索马里海域的海盗问题为代表。虽然包括中国在内的多个国家在联合国的授权下进了十余年的武装护航, 但受制于陆地治理的乏力和国际法的规定, 索马里岸外依旧危机四伏, 恢复该海域的航行安全仍然任重道远, 这突出体现出国际社会在维护全球海洋安全方面所面临的困境。另外, 在海洋环境保护领域, 国际社会也举步维艰。在南极海域建立海洋保护区的计划一再推迟、特朗普废除奥巴马政府时期的海洋环境保护政策、国家管辖范围外海域海洋生物多样性养护 (BBNJ) 与可持续利用谈判进展缓慢等一系列事件不仅表明维持正常的全球海洋治理秩序的不易, 更反衬出目前全球海洋公共产品的供不应求。

02全球海洋公共产品的分布结构失衡

与总量供给不足相伴的另一种困境类型是全球海洋公共产品在分布结构上的不平衡, 主要体现在领域分布、空间分布和种类分布等三个层面。

首先, 从全球海洋公共产品的领域分布来看, 呈现出“低政治领域的产品较多, 高政治领域的产品相对较少”的特征。“高政治领域”与“低政治领域”是国际关系理论中对不同政策议题的政治属性所进行的一种简要分类。一般认为, 高政治领域所关注的是与国家权力和政治高度相关的外交、军事、安全等议题;低政治领域则关注与政治权力的关联度相对较小、易于为各国普遍接受的那些议题, 如经济、文化、科技等议题。参考这一划分标准, 我们可以发现, 现有的全球海洋公共产品更多地集中于低政治领域, 特别是集中于海洋环境保护、海洋生物多样性养护、海洋航运与贸易、海洋资源开发与渔业捕捞等有限的几个领域。例如, 仅在海洋渔业这一领域, 目前国际上就至少存在北太平洋渔业委员会、东北大西洋渔业委员会等十多个区域性政府间或非政府间渔业组织, 以及《联合国鱼类种群协定》等数十项国际条约或行动框架。而与之相对, 在海洋安全、海域划界、全球气候调控、极地开发与治理等政治属性较强的高政治领域内, 不仅现有的全球海洋公共产品在数量上屈指可数, 而且也普遍面临着约束力不强、使用不到位等风险。

其次, 从全球海洋公共产品的空间分布来看, 呈现出“近岸海域的产品较多, 国家管辖范围外海域的产品相对较少”的特征。全球海洋公共产品的供给和使用在根本上是为了解决全球海洋问题, 从这个意义上看, 全球海洋公共产品的空间分布必然会在总体上与海洋问题的高发区域保持基本一致。目前, 虽然国际公海区域的环境保护问题和极地的治理问题等已日益引起国际社会的关注, 但多数的海洋问题依旧是发生在国家管辖范围内海域的, 由此导致各国的政策注意力和治理资源更加倾向于近岸海域, 全球海洋公共产品的空间分布也相应地向此倾斜, 进而形成了“近岸海域的产品较多, 国家管辖范围外海域的产品相对较少”的特征。例如, 海洋安全问题与海洋环境问题是当前最为紧迫的全球海洋问题, 但无论是国家间的岛礁主权争端、海上恐怖活动蔓延, 还是海洋水质恶化、海洋生态退化, 几乎都是集中在近岸海域的, 针对这些问题的全球海洋公共产品也相应地侧重于近岸海域。即使是我国向国际社会提供的最为重要的全球海洋公共产品———“21世纪海上丝绸之路”倡议———也主要是关注中国与沿线国之间在沿岸和近岸海域的项目合作。

最后, 从全球海洋公共产品的种类分布来看, 呈现出“制度性产品较多, 精神性产品相对较少”的特征。在理论上, 制度性公共产品和精神性公共产品都有助于解决特定的全球海洋问题, 因而应当得到大致同等程度的使用。但在现实中, 由于两者自身属性的差异, 使得其在供给和分布上呈现出不均衡的状态。具体来看, 一是制度性公共产品的供给数量相对较多。虽然制度性公共产品也同样面临着供给不足的困境, 但相较于精神性公共产品, 其在现有数量上占据着相对优势。究其原因, 主要是因为这一类公共产品的供给大多依靠双边或多边的国际合作, 多方主体的共同参与降低了各方所需付出的成本, 增强了各方的合作意愿。二是精神性公共产品的供给数量相对较少。受制于各国意识形态和发展理念的不同, 一国提供的精神性公共产品的接受程度和适用范围通常是有限的, 甚至会受到他国的抵制。即使得到了国际社会的普遍接受, 其效用的显现也会经历一个较长的时间跨度。加之这一类公共产品一般不具有法律上的约束力和经济上的利益激励, 从而抑制了各国的供给积极性, 制约了精神性公共产品的供给数量。

全球海洋公共产品的使用不尽合理

全球海洋公共产品使用过程的不尽合理是全球海洋治理的另一困境。在全球海洋公共产品总量已然不足的不利条件下, 使用过程的不合理更加放大了治理困境的严峻程度。总体而言, 这种困境突出体现为全球海洋公共产品的“私物化”现象。

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公共性是全球公共产品的本质属性之一。无论是出于什么原因, 任何国家都不得排斥或限制其他国家和治理主体对全球公共产品的使用。一旦公共产品被少数人或利益团体俘获, 以其谋求私利, 排斥公共使用, 则会被私物化, 使公众难以从中获取收益。然而, 理论上的主张与现实中的实践并不总是相一致的, 美国学者查尔斯·金德尔伯格早已在理论上论证了全球公共产品被霸权国家“私物化”的必然性, 即霸权国家把本应服务于国际社会的全球公共产品变为为本国谋取私利的工具。具体到海洋领域, 也同样存在着部分全球海洋公共产品被某些国家“私物化”的现象, 这其中最为典型的事例当属美国凭借其海上霸权, 出于自身利益的需要而肆意曲解“航行自由原则”, 以其为借口来指责中国妨碍南海地区的“航行自由”, 并多次派出军舰和军机闯入中国南海岛礁及附近水域进行所谓的“航行自由”宣示, 侵犯中国主权。美国的这一做法不仅激化了南海的紧张局势, 也使得航行自由原则的公信力大为下降, 日渐沦落为美国维护其霸权地位的工具。

此外, 其他类型的全球海洋公共产品也面临着被“私物化”的风险。例如, 在菲律宾单方面挑起的所谓“南海仲裁案”中, 海牙国际仲裁庭判决菲律宾“胜诉”, 宣称中国在南海没有“历史性所有权”等。但稍加分析便可发现, 作为应菲律宾单方面请求建立起的一个临时机构, 仲裁庭悍然违反《联合国海洋法公约》的规定, 一味全盘接受菲律宾的非法无理主张, 随意扩权和滥权, 完全偏离了第三方程序应有的公正立场与审慎品格。这一做法不仅无助于通过和平方式解决争端, 反而滥用了国际法, 对国际法治产生极其负面的影响。总之, 在当前的国际政治环境下, 大多数的全球海洋公共产品都有可能变为某些国家维护其霸权、追求其私利的“私物性”工具, 而这将会在很大程度上剥夺全球海洋公共产品的公共属性, 加重全球海洋治理的困境。

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事实上, 上文所论述的全球海洋公共产品的总量供给不足、分布结构失衡以及使用过程中的“私物化”现象只是全球海洋治理困境的几种主要表现形式, 而并非全部, 消除全球海洋治理困境仍然任重道远。当然, 问题的提出并不是要否定全球海洋公共产品本身的价值, 更不是要否定国际社会为应对这一问题所付出的努力。之所以提出这些问题, 是为了准确分析问题的成因并找到有针对性的完善路径, 以有效应对这些困境。

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文章来源：节选自《全球公共产品视角下的全球海洋治理困境：表现、成因与应对》，原刊于《太平洋学报》2019年01期

作者：王琪，中国海洋大学国际事务与公共管理学院院长、教授，中国海洋发展研究中心研究员；崔野，中国海洋大学法学院博士