付玉：对中国提升南极海洋保护区事务参与程度的建议

南极海洋保护区对于研究和应对全球气候变化的影响、养护南极海洋生物多样性和生态环境具有重要意义。但如果“委员会”在各方未就相关科学、法律和政治等问题形成共识的情况下，快速推进建立超大面积、超长时限、严格管控的海洋保护区，势必引发疑虑和关切。这些疑虑包括：在《南极条约》暂时冻结南极主权主张的背景下，西方发达国家投入大量政治外交资源推动设立南极海洋保护区，是否在以海洋保护区为抓手强化南极海洋治理主导权，争夺南极事务管理权，对南极海域实行“软控制”?是否会通过设立海洋保护区，加强对相关海域的管控、提高他国参与门槛、限制他国南极活动?是否通过南极海洋保护区的外溢作用，影响国际法律规制的构建？联合国正在开展国家管辖外海域生物多样性（BBNJ）国际协定谈判，包括公海保护区在内的划区管理工具是该协定的一项重要内容。为促进南极海洋保护区进程的顺利发展、保障海洋保护区的养护绩效，“委员会”各方应加强科学、法律和政治等多个领域的对话和交流，构建更加坚实的法律和科学基础，提升各项程序透明度。

中国是加强南极海洋治理和养护南极生态环境的重要力量。中国不是南极领土主权主张国，具有相对超脱的政治地位，且高度重视南极作为战略新疆域在海洋命运共同体中的作用，应在南极应对全球气候变化、养护南极海洋生物多样性和保护生态环境中发挥应有的作用、做出应有的贡献。自2014年以来，中国在南极海洋保护区事务上的立场发生转变，从“应对”转向“积极参与”。

01深度参与南极海洋保护区事务

中国深度参与南极海洋保护区事务是此理念的重要体现，也是中国提升南极海洋治理话语权和制度性权利的重要领域。中国是南极海洋生物资源养护委员会的成员国，依据“CAMLR公约”参与南极海洋保护区事务是中国的权利和义务。南极海洋保护区在迅速发展的势头下仍存在很多问题和挑战，包括政治上进一步增信释疑、加强科学研究基础、加强保护区制度建设、已建海洋保护区的科学监测与绩效评估、新建保护区的设立标准、保护面积与期限、保护措施的适宜性等，这些都需要“委员会”所有成员国共同应对。中国深度参与南极海洋保护区事务既有现实需求，又是海洋命运共同体理念的应有之义。

02尽快完善国内南极活动法规体系

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中国是南极条约协商国，是《南极海洋生物养护公约》缔约国，在南极事务中发挥重要作用，随着中国南极事务的不断深入发展，中国有责任将南极条约体系的原则要求转化为国内法，明晰部门的职责，规范相关主体的活动，提升南极活动能力建设，以推动中国南极事务进一步发展。为此，2019年3月，第十三届全国人民代表大会常务委员会将“南极活动与环境保护法”列入立法规划，使我国在完善国内南极活动法规体系方面向前迈出了重要一步。为更加有效地参与南极海洋保护区事务，为中国开展南极海洋保护区事务提供必要的法律制度保障，南极立法应包含南极保护区相关内容，体现中国对南极海洋保护区的立场、原则和中国企业及个人遵守南极海洋保护区有关管理规定内容。一方面加强与南极海洋保护区等公海保护区制度的国内法衔接，另一方面加强我国对南极条约体系法规的履约遵约

03大力加强南极海洋生态环境科学研究

科学依据是公海保护区建设的必备条件。公海保护区从设计规划到运行管理、监测评估全过程需要大量准确的信息数据作为决策依据。在长城站、中山站、昆仑站和泰山站之后，中国第五个南极科学考察站已选址南极洲罗斯海。中国应继续加强对南极海洋生态环境的科学研究，准确掌握罗斯海和更广泛南极海域的生态环境状况和重要生物种群数量，精确把握南极海洋保护区未来发展走向，为中国争取更多话语权奠定科学研究基础，也为提升南极海洋保护区养护绩效提供公共产品和服务。

文章来源：节选自《南极海洋保护区事务的发展及挑战》，原刊于《中国工程科学》2019年06期

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作者：付玉，自然资源部海洋发展战略研究所副研究员