梅宏：日本核污水排海的海洋生态损害赔偿责任

4月13日晨，日本政府召开内阁会议，宣布正式决定将福岛第一核电站核污水排入大海。此举引发日本国民的不满和质疑，中国、韩国等周边国家纷纷表示反对。

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福岛核电站事故核污水处置问题不只是日本国内问题。我国作为日本近邻和利益攸关方，已对此表示严重关切，外交部强烈敦促日方认清自身责任，履行国际义务，秉持科学态度，重新审视福岛核电站核污水处置问题，在同各利益攸关国家和国际原子能机构充分协商并达成一致前，不得擅自启动排海。中方将继续同国际社会一道密切关注事态发展，并保留做出进一步反应的权利。

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日方处理核污水，不应让国际社会买单。中国学者随之展开的法理斗争言之凿凿。若将福岛第一核电站核污水排入大海，势必造成严重的海洋生态损害。其后果责任如何？有关责任的追究机制如何？这是想和大家交流、研讨的问题。1核污水排海是否会引发海洋生态损害？生态学视角下海洋生态损害的定义：由于自然变化或人类活动造成的海洋环境功能的损失，海洋生物物种、种群、 群落、生境及食物链的损失及海洋生态系统服务功能的损失。法学视角下海洋生态损害的定义：人类活动给海洋生态系统功能和生态系统服务功能造成难以恢复的损害，破坏海洋生态平衡，侵害人类生态利益的法律事实。核污水中含有大量的放射性元素成分，氚的含量最高，其次还有碳14，钴60和锶90，这三个元素的降解时间更长，而且很易进入海洋的沉积物中被海洋生物吸收，这些同位素对人类具有潜在的毒性，能以更长久和复杂的方式影响海洋环境。例如，碳14在鱼体的生理浓度可能是氚的5万倍。而钴60能在海底沉积物中富集，浓度可能会上升30万倍。核污水中所含的放射性元素氚难以在处理过程中被清除。氚元素的特性是能够通过日常生活中的饮用水，进到人体里面。同所有放射性元素一样，人体在接触氚元素后，很可能会出现染色体畸变的情况。除了放射性物质可能对海洋环境造成严重污染，由于洋流作用，放射性物质还可能会随着海洋运动扩散到整个太平洋海域甚至全球海洋环境。

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针对福岛核电站放射性废水排海的生态风险，国际原子能机构专家组评估报告明确指出，如果福岛核电站含氚废水排入海洋，将对周边国家海洋环境和公众健康造成影响，同时现有经过处理的废水中仍含有其他放射性核素，需进一步净化处理。德国海洋科学研究机构指出，福岛沿岸拥有世界上最强的洋流，从排放之日起57天内，放射性物质将扩散至太平洋大半区域，10年后蔓延全球海域。绿色和平组织核专家指出，日本核污水所含碳14在数千年内都存在危险，并可能造成基因损害。经第三方机构检查经稀释过滤的核废水中，仍存在氚、碳14、钴60等难以彻底去除的放射性残留。这些放射性残留无法排除导致基因突变，威胁生物安全的可能。日本学者指出，福岛周边的海洋不仅是当地渔民赖以生存的渔场，也是太平洋乃至全球海洋的一部分，核污水排入海洋会影响到全球鱼类迁徙、远洋渔业、人类健康、生态安全等方方面面，因此这一问题绝不仅仅是日本国内的问题，而是涉及全球海洋生态和环境安全的国际问题。中国学者亦指出，指望海洋“稀释”核污水，这是一个伪命题。核污水排海，即使第一次可能被稀释，但面对福岛第一核电站大规模、长期地排放污水，海洋的承载力很快将达到其“门槛”，此后难以承受更多的核污水排放。核污水必须经过陆上处理，得到专家论证、在各方有效监测下才能考虑排海的方案。否则，其生态风险一旦转化为生态损害，将是完全不可逆、不可治理的。当前，放射性污染对环境和人类健康都有诸多不确定性影响，应该继续寻找可靠的核废水处理办法，而不是排入海洋。在福岛核电站泄漏事故发生后，我国研究者进行了研究，发现对于我国来说可能抬高我国海洋环境放射性本底水平，经过食物链积累，导致海洋生物畸变、生态功能减损、渔业可捕捞量减少、渔业资源大幅下降、生物多样性减少、生物量减少。不难预见，如果福岛核电站放射性废水被排入海中，迟早将对我国海域造成生态损害。2海洋生态损害赔偿责任的法理以海为生的岛国，在衡量采取电解法或其他能避免核废水放射性污染的经济成本与人为海洋生态损害给本国及世界上其他国家（有直接影响或间接影响的国家）造成的中长期损失时，之所以甘冒天下之不韪，恐怕是因为世界上目前尚未运行成熟、有效的海洋生态环境损害赔偿制度。

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鉴于生态损害的复杂性、科学上的不确定性、动态性、预防性与争议性等特点（Richard J. Lazarus, 2017），应尽可能避免海洋生态损害发生。当前，无论是国际海洋法还是国际环境法，尚未明确规定（海洋）生态损害赔偿制度，但体现了海洋生态损害赔偿责任的法理。例如，《联合国国际海洋公约》第192条规定：各国有保护和保全海洋环境的义务。第195条规定：不得将损害或者危险转移，不得将一种污染变成另一种污染。根据《联合国国际海洋公约》第194条、第195条和第196条，即使排放已经达到了最低标准，但也存在一定的风险，应该采取相关的措施尽量减少可能带来的风险。又如，《防止倾倒废物及其他物质的污染海洋公约》规定：各缔约国应个别地或集体地促进对海洋环境污染的一切来源进行有效的控制，并特别保证采取一切切实可行的步骤，防止因倾倒废物及其他物质污染海洋。不难看出，国际法层面有关海洋环境保护的规定只是明确了缔约国的法律义务，并未确立违反义务的责任后果。1994年《核安全公约》规定“对相关核设施享有管辖和控制权的国家应当对核安全承担责任”，却未对责任构成、责任方式以及责任追究方式做出规定。由此导致在应对日本拟将核污水排海的事件时国际社会难以运用国际法规则明确、有力地追究责任，并以后果严重的海洋生态损害赔偿责任敦促日本政府停止其计划中的行动。

反思这一问题，有理由认为国际法不必以后果严重的海洋生态损害赔偿责任威慑缔约国。国际环境法上明确了风险防范原则，这是海洋环境保护中尤其应当重视的基本原则。作为一项正在形成的国际习惯法，风险防范原则得以实施的关键是其具体的措施。这些措施中有强的风险防范措施也有弱的风险防范措施，包括禁止、限制有毒有害物质的排放、倾倒、焚烧、运输等，也包括保护海洋生物资源的作业方式的规范等。针对福岛第一核电站堆芯熔毁带来的海洋生态风险，全面考量核污水处理方案以期防范风险升级、酿成生态损害，是当务之急。4月13日之后，虽然韩国宣布将寻求就日本核污水入海决定提起国际诉讼，以阻止日本造成更大的环境灾难，但是，国际海洋法庭的诉讼活动对于涉案证据、司法鉴定要求之高，历时之长，加之国际社会各种现实因素对司法的影响，无法忽视。当然，上述原因并不应成为阻碍国际海洋法在未来的国际协定中逐步确立海洋生态损害赔偿责任法理与规则的因素。事实上，国际社会有关海洋生态损害赔偿责任的法理斗争不仅可以求得国际共识，亦可敦促日本政府在衡量核污水排海成本与海洋生态损害赔偿责任的过程中明晓“让国际社会买单”是不能承受之重。

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海洋生态损害赔偿责任由法理证成到法律设定，并非以实践中一方主张、另一方担责为目的。“刀的真义不在杀，在藏”。各国发展核潜艇、核武器的目的，不在使用，在国防。虽然有理由认为国际法不必以后果严重的海洋生态损害赔偿责任威慑缔约国，但是，不能没有规定。否则，风险防范原则在海洋环境保护中就难免成了宣示性规定，而少了问责机制。环境法的基本原则中，预防为主原则、风险防范原则与损害担责原则相辅相成，互为照应。这是当代环境问题已由环境损害扩展为环境危险、环境风险的必然要求，也是法律权利、义务、责任的逻辑关联对环境法治的要求。反映到海洋环境保护领域，由于海洋及其环境保护的国际性，以往在一国海洋环境法上规定的海洋生态损害赔偿责任亦应在国际海洋法上予以规定，完善海洋生态损害赔偿责任的国内法渊源与国际法渊源应有的联系，为各国保护海洋环境提供法理支持和法律依据。3日本核污水排海的责任追究机制以海洋立国的日本向来视海洋为非常重要的区域。日本于2007年4月通过的《海洋基本法》中，提出了作为基本政策措施之一的海洋环境保护。同时，依据该法律设置了综合海洋政策本部，由内阁总理大臣担任本部长，内阁官房长官及海洋政策担当大臣（此前由国土交通大臣或内阁府特命担当大臣兼任）担任副本部长，环境大臣等其他所有国务大臣为本部成员。2008年3月，日本依据该法第30条的规定制定了第一期海洋基本计划，大约每五年修订一次，2018年5月制定了第三期海洋基本计划。第三期海洋基本计划对海洋环境的维持与保护做出了规定。

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2010年在日本举办的生物多样性公约第十次缔约方大会（COP10），制定了全世界生物多样性的“爱知目标”，其中的目标11提出要保护10％的海岸与海洋，各国均在加速设定海洋保护区。日本于2019年4月修订了自然环境保护法，创建了近海海底自然环境保护区制度。法律修订后，日本在陆域、沿岸直至近海区域采取综合的生物多样性保护措施。

福岛核事故发生后，经过对核安全监管机构大刀阔斧的改革，目前日本在核能领域已形成了政府机关、核电企业、相关社会团体组成的三层关联组织机构体系。同时，日本正计划将全国核能电力来源比例进一步提升，并将核能作为未来国家重要发展战略。

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早在2013年，日本经济产业省、环境省就开始研究核污水处理方案2，并不断放出风声试探公众的接受程度。因为反对的声音太大，只得不了了之。而每一次之后，日本政府方面不是去找更好的解决方案，而是去解决两个问题：一个是怎么排放，一个是怎么解释。

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2020年2月，ALPS净化水处理小组委员会发布的日本福岛核事故处理后废水处置方案评估报告结论认为，排入海洋与蒸汽释放都是可行的方案，其中排入海洋操作更为便捷，其他处置方案从经济性、技术成熟性或时间方面考虑较差。

2020年10月23日，关于东电公司福岛第一核电站核污水净化后的处理水处置方针，日本政府已决定放弃在当月敲定，预计协调工作仍需要一些时间。关于福岛核电站处理水的处置方针，经济产业相梶山弘志表示，要根据来自市民、地方政府及相关团体意见，“有必要进一步深化探讨”。

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然而，至2021年，日本政府继4月9日声明基本确定将核废水排入大海之后，4月13日，又正式决定将福岛第一核电站上百万吨核污水经过滤并稀释后排入大海，排放将于约2年后开始。日本虽未说明具体排放期限、每次排放量以及排放区域，但是可以预料到的是，排放核废水必将是一项长期工作，可能持续数年。同时，东京电力公司计划，这些核污水将从靠近海岸的储水罐中排放入海。日本首相菅义伟公开表示，“日本政府作为一个整体将采取彻底的措施来打击有害的谣言，在这些前提下，我们判断向海洋排放是一个现实的选择并决定了这一基本方针。” 由此看来，日本政府对于核污水排海的“正式决定“不仅反映出其对本国居民，特别是生活在海边的渔民的漠视，而且，首相措辞之强硬表明日本政府此番放任海洋生态风险及其可能造成的损害。

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那么，日本政府不在乎海洋生态损害赔偿责任吗？不得不说，福岛核电站泄漏事故的责任主体东京电力公司早于2012年就开始国有化进程，日本国政府入股投资，成为最大股份持有人，故东电遇到的麻烦、处理核污水的开支不断，与日本政府休戚相关。在已经估量的核污水处理经济成本与尚未提起的海洋生态损害赔偿责任之间，日本政府的选择项有目共睹，其一贯主张的“海洋立国”政策在此番“正式决定”面前可谓自我讽刺。

再者，日本政府深谙其作为国内最高行政机构以一元化中央集权管理权威发表声明后难有本国海洋环境监管部门再挑起责任追究机制。福岛县磐城市议会议员佐藤和良在接受电视记者采访时就说，“最大的问题是政府完全没有听从国民的声音。政府关于排核污水入海的计划并没有和国民充分协商，对此福岛县民众、渔业从业者、相关产业从业人员都表示反对。我认为这种日本政府单方面的强行规定是一种暴行。”日本政府正式决定公布核污水排海的计划，也反映出海洋生态损害赔偿责任的追究机制由政府及其部门掌控，政府在利益衡量中拟牺牲国内管辖海域乃至管辖外海域的海洋生态利益时，海洋生态损害赔偿责任制度亟需其他制度与之制约、抗衡，或者进行制度本身的改革。

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据报道，日本渔业协会已向日本政府提出了强烈抗议。日本全国渔业合作联合会会长岸宏称：“如果核污水排入大海，势必对当地渔业生产造成影响，并会对日本渔业带来极大祸根”。日本全国渔业合作联合会也向日本农林水产省提交抗议书，明确反对海洋排放计划。日本国内民众对政府的要求除了通过抗议、请愿等形式表达，亦可通过预防型诉讼的方式在日本国内提起。如学者言，预防型海洋生态损害赔偿诉讼在对“不确定性”损害的前瞻性救济以及体现风险防范原则方面较为接近预防性环境公益诉讼。（秦天宝，吴良志，2020）日本社会对环境保护有着深刻的认识，已建立了相对完善的生态环境损害赔偿法律制度。（安然，2016）此番事件客观上要求其完善其国内法上有关海洋生态环境损害赔偿的责任追究机制。

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海洋环境面临风险、损害，法理斗争危中求机。历史上海上重大事故的发生，往往推动重要立法的出台或修订。此次日本政府公布核污水排海决定能否推动海洋生态环境保护国际立法及日本国内立法的加强，夯实海洋生态损害赔偿责任，完备预防型海洋生态损害赔偿责任追究机制，值得中国法学界人士拭目以待。

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从构建人类命运共同体的角度来说，针对日本不负责任的行为，相关利益国家、国际组织都应给予高度重视，督促日本履行其应尽的义务。日本在这个过程中应当进行信息公开，保障公众的知情权，与相关利益国家进行磋商，防止造成无法逆转的后果。我国作为一个负责任的大国，正积极参与全球海洋环境治理。如果日本需要我国提供相关的帮助，我国可以考虑提供帮助。这样做，一方面可避免日本核废水排放对我国海域造成的危害；另一方面，对于全球海洋环境治理也具有促进作用，并维护我国负责任的大国形象。

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文章来源：原刊于“中国绿发会”2021-04-29

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作者：梅宏，中国海洋法学法学院教授、中国海洋发展研究中心研究员