周鑫等：国土空间规划的海洋分区研究

国土空间分区作为国土空间规划编制和自然资源统一管理的基础，对整个规划体系具有重要的支撑作用。在统一的国土空间规划体系下，用海分区既有其独立性与特殊性，也面临着陆海统筹、生态文明建设、海洋高质量发展等政策提出的新要求。文章系统梳理了1983年以来海洋功能分区体系4次演变历程，结合国土空间规划改革对分区体系的内在需求，指出海洋功能分区体系存在未覆盖海域全域，分区层级的尺度、分工、内容和结构与国土空间规划的要求不一致，分区方案未考虑用途管制的需求，以及陆海统筹不足等问题。

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现行海洋功能分区存在的问题

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通过分析海洋功能分区的纵向演变历程，结合国土空间规划改革对分区体系的内在需求，发现现行海洋功能分区体系还存在以下问题。

01未覆盖海洋全域目前，海洋功能区划体系只覆盖海域，未覆盖海岛。陆域规划体系只覆盖有居民海岛，未覆盖无居民海岛。无居民海岛的管控主要依据海岛保护规划。国土空间规划是全域全覆盖的规划，因此，新的分区体系需纳入原海洋功能区划与陆域规划未覆盖的无居民海岛。

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02分区层级与国土空间规划的要求不一致

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从层级尺度来看，国土空间规划要求分国家、省、市、县、乡镇五级，而海洋功能区划只分国家、省、市县三级。这与行政管理体系有一定的关系，以往海洋行政主管部门的最低层级为县级，没有乡镇海洋行政主管部门，海域勘界也只到县级，因此没有乡镇级海洋功能区划。在进一步的行政管理体系改革之前，这个差异将长期存在。

从层级分工来看，各级国土空间总体规划分工明确，全国国土空间规划侧重战略性，省级侧重协调性，市县和乡级侧重实施性。而海洋功能区划各级的定位相对模糊，省级和市县级均用于具体实施，且在具体的海洋管理实践中执行省级还是市县级海洋功能区划没有明确规定。就目前海域管理中划分的用海方式和类型，省级海洋功能区划已经能够满足海域管理的需要，市县级海洋功能区划分区更细、管控要求往往更严，导致海域使用者更倾向于将省级功能区划作为用海依据，市县级海洋功能区划实际发挥的作用有限。从层级内容来看，国土空间规划强调权威性、高效性。海洋功能区划作为海域用途管制和行政许可的依据，权威性强，但在高效性方面还存在一定的差距。海洋功能区划采用自上而下逐级分区的方式，省级划定一级分区，必然会出现局部地区精细化不足的现象，在与地方实际情况的符合性和对未来发展的适应性上相对较差；而市县级只能在保持与省级功能区界线一致的前提下划定二级分区，不能有条件地对分区边界进行细化和微调。这样一旦在实际使用中需对功能区边界进行微小调整，按规定必须将省级功能区划修改方案报国务院审批，严重影响效率。

从层级结构来看，海洋功能分区的一级分区和二级分区不存在严格的包含与被包含关系，大部分二级分区其实是一级分区的细分类型，而不是区域组成部分。如海洋保护区可细分为海洋自然保护区和海洋特别保护区两种类型，但在同一个海洋保护区内一般不存在海洋自然保护区和海洋特别保护区两个二级分区。对于存在包含关系的港口航运区，在划分二级区时也存在逻辑问题。区划实践中往往先划出航道区和锚地区，余下的空间全部划分为港口区。这样划出的港口区并不是每个区域都符合港口区的划区指标。分区层级结构的不统一也是导致本轮市县级海洋功能区划未取得实效的原因。

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03分区方案未考虑用途管制的需求

国土空间用途管制效率很大程度上取决于国土空间规划对空间的设定与划分。因此，分区体系设定之初就应与用途管制的需求相结合。即用途管制需求完全不同的海洋功能最好单独划区。现行海洋功能区划分区体系设定与用途管制之间存在明显的先后关系，即先设置分区，再针对分区设计管控要求。海洋功能分区方案经过多次调整，形成了完全按海域利用方向分区的统一标准，如渔港作为渔业基础设施，被划入农渔业区。但是，渔港与养殖、捕捞等渔业活动对海洋自然资源的需求存在本质区别，前者主要利用深水岸线和陆域腹地资源，而后者主要利用海洋生物资源和营养盐。两者对海洋环境的影响方式和程度也存在显著差异。因此，从用途管制的角度，渔港的管制要求与养殖、捕捞等渔业活动并不相同，而和其他港口更接近，因此将其划入港口航运区更利于规划实施后的统一管控。

04陆海统筹不足

海洋与陆域一部分功能区有对应性，在以往的规划中海陆单独划区，造成了功能区的重复、交叉和矛盾。如海洋的城镇用海区、农业围垦区分别与陆域的城镇功能区和农业功能区重复。海洋生态红线区与陆域生态红线区采用不同的分区标准，一方面导致了生态系统的人为割裂，如海岸线两侧生态功能定位的突变，另一方面也导致了红线管制体系的矛盾。

海洋功能分区和其他规划分区的对比与启示

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01海洋功能分区和其他规划分区的对比

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国土空间规划是融合主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等空间规划为一体的规划。分区作为空间规划最常见的调控手段之一，在主体功能区规划、生态红线、海岛保护规划、土地利用规划和城市规划等各类空间规划中，都是规划方案的重要组成部分（表1）。现行各项规划的分区按类型可分为政策分区、管制分区和功能分区3大类。

表1 海洋功能分区体系与其他规划分区体系对照表

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注：分区类型来源：(1)《市县级海洋功能区划编制技术指南》（海管字[2013]8号）；(2)《省级海洋主体功能区分区技术规程（试行）》（2016);(3)《海洋生态红线划定技术指南》（2016);(4)《浙江省海岛保护规划（2017—2022年）》；(5)《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1023—2010);(6)《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024—2010);(7)《乡（镇）土地利用总体规划编制规程》（TD/T1025—2010);(8)《上海市城市总体规划（2017—2035年）》；(9)《城市规划编制办法》（建设部令第146号）。

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政策分区

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以不同的政策导向作为分区依据，以行政单元作为分区对象，分区指标全面，是一种战略分区。典型代表为主体功能区规划，通过综合区划，确定各个地域单元在全国或省内的开发和保护的核心功能定位，并从财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境和应对气候变化等方面制定分类配套政策和差异化绩效考核评价体系。

管制分区

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一般以是否允许开展城乡建设活动为分区依据，管制内容相对单一，分区类别少。海洋生态红线、海岛保护规划、土地利用规划和城乡规划均采用了这种分区。由于其分区易于判别、管控刚性强，在规划实施中应用和执行情况均较好。

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功能分区

以海/地域功能的空间分异为依据进行划区，其分区类别往往较多，且与社会经济发展水平和需求密切相关。除海洋功能区划外，土地利用规划和城乡规划也采用了这种分区。但与海洋功能区划将功能分区作为用途管制的直接依据不同，土地利用规划和城乡规划更多地以管制分区和详细规划的用途分类作为用途管制的依据，功能分区主要发挥引导土地利用和指导详细规划编制的作用。

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02对国土空间规划分区的启示

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不同规划分区在国土空间规划中具有不同的定位和作用。政策分区，即主体功能区作为我国一项重要的战略和制度，在国土空间规划体系中具有基础性地位，一般在宏观尺度开展，对进一步划区具有指导作用。在自然资源管理体系和空间规划体系改革的背景下，用途管制的对象和目的不再局限于建设活动管控和耕地保护，而应面向全域国土空间与全类型要素。因此，随着生态保护红线，永久基本农田和城镇开发边界3条控制线的划定，以是否允许开展城乡建设活动为主要目的的管制分区不再具有单独划定的必要。可通过进一步拓展用途管制的内涵，建立融合功能和管制于一体的利用分区，在中观尺度开展，作为对农业、城镇、生态空间的细化和地块用途分类的依据。

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国土空间规划的海洋分区设计

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01分区思路

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以海洋主体功能区为基础，海洋生态保护红线为底线，继承海洋功能分区历次演变过程中形成的有益经验和成果，衔接海岛保护规划，在国土空间规划的统一框架下进行扩展、更新及统筹协调，形成国土空间总体规划中的海洋分区体系。

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02分区方法

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实现全域覆盖

为实现国土空间规划的全域覆盖，需将无居民海岛纳入规划范围。考虑到我国实施无居民海岛“保护优先”的方针和无居民海岛数量多、小岛多的分布现状，建议不对无居民海岛单独划区，而是和周边海域统一划区，分区功能由海域的主导功能确定。无居民海岛的具体功能定位由同级海岛保护专项规划研究确定，并可在下一级国土空间总体规划的分区管制要求中落实。对于有特殊保护或开发利用功能的无居民海岛，通过建立无居民海岛保护与开发名录进行用途管制与传导。

调整分区层级

根据国土空间规划的层级定位调整海洋分区各层级的分工。全国和省级国土空间规划分别侧重战略性和协调性，按照陆海统筹的原则，确定涵盖陆地与海洋统一的主体功能定位。市县国土空间规划侧重实施性，其中，市级国土空间规划在划定3条控制线的基础上，划定海洋保护区、海洋发展区和海洋保留区。县级国土空间规划划分具体的利用分区，有条件的可进一步明确分区类型。对于海洋面积较小或空间异质性不明显的市县，可由市级规划直接划定利用分区。不同市县边界处的划区应由上级主管部门统筹协调。

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建立“功能+管制”分区

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在市县级尺度，综合考虑区域开发保护的具体方向和用途管制的需求，建立融合功能与管制于一体的利用分区。以海洋资源作为连接点，建立功能与管制的对应矩阵。其基本逻辑是：海洋资源是提供海洋功能的物质基础，也是海洋利用行为的客体和对象，用途管制的重要内容就是管控各种利用行为对海洋资源的占用和影响。例如，渔港利用的是深水岸线资源提供的交通运输功能，对其开展用途管制的实质是管控港口建设对深水岸线资源的利用强度和对生态环境影响程度。因此，从功能的角度，渔港兼具渔业和交通运输的功能，但是叠加用途管制的需求后，渔港应划为港口航运区。具体对应关系如表2所示，其中，海洋资源采用GB/T19834—2005《海洋学术语海洋资源学》的分类，利用行为采用开发、保留、保护的三分法。

表2 “功能+管制”分区对应关系

                               
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统筹海陆分区

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在生态、农业、城镇空间的大框架下对海陆分区重新统筹归类。如海洋保护区应与陆域保护区统一划入生态空间分区；海洋的城乡用海区和农林牧业用海区分别纳入城镇空间分区和农业空间分区；海岸带地区，部分海洋功能需依托陆域开展或与陆域有联动性，如“港口航运区”“旅游休闲娱乐区”“海洋保护区”等，对于这些分区，建议打破海岸线的界限，将海洋与相邻的依托陆域联合划区，并在分区管制要求中分别针对海域和陆域使用提出针对性措施。此外，海洋的“旅游休闲娱乐区”“矿产与能源区”和陆域的“风景旅游用地区”“独立工矿区”可进一步探索在统一功能区内涵和管制要求的基础上，统一命名。

03分区结果

全国和省级国土空间规划划定主体功能区，在充分考虑海洋空间支撑城镇化和产业发展、保障海产品供应、发挥海洋生态功能等方面的主体功能定位的基础上，统筹海陆主体功能，将各县域分为城市化发展区、农产品主产区和重点生态功能区，并建立海洋产业保障区名录、无居民海岛保护与利用名录和海洋自然保护地名录。

市县级国土空间规划划定利用分区，在“功能+管制”分区对应关系（表2）的基础上，适当归并开发类分区，形成二级分区体系，共划分出海洋保护区、海洋发展区和海洋保留区3个一级分区，以及核心保护区、一般控制区、海水增养殖区、海水捕捞区、港口航运区、工业与仓储区、矿产与能源区、旅游休闲娱乐区、国防军事区、排污倾倒区、特殊利用区和海洋保留区12个二级分区（表3）。

表3 国土空间规划的海洋利用分区

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利用分区与现行海洋功能区划分区相比：（1）综合考虑海洋功能与用途管制的需求，将渔港与其他港口一起划为港口航运区，将具有明确而有区别的管制需求的海水增养殖区、海水捕捞区、排污倾倒区等作为单独的分区列出；（2）不再将细分类型作为次级分区，如可将矿产与能源区进一步分为油气用海区、固体矿产用海区、海水综合利用区和可再生能源用海区等4种类型，而不是4种次级分区；（3）特殊利用区的具体类型可根据地方的实际特色用途确定，以增加分区的弹性和适应性；（4）农林牧业用海区、城乡用海区分别纳入农业空间分区和城镇空间分区；（5）分区范围涵盖海域和无居民海岛。

文章来源：节选自《国土空间规划的海洋分区研究》，原刊于《海洋通报》2020年04期

作者：周鑫，自然资源部第二海洋研究所工程师；陈培雄，自然资源部第二海洋研究所高级工程师；黄杰，国家海洋环境监测中心高级工程师；王权明，国家海洋环境监测中心高级工程师、中国海洋发展研究中心研究员。