程洁玲等：当代海权的新内涵与海上巡航机制的重构

海权概念在各国的海洋战略中被广泛运用,海权的构建也是各国海洋战略中最核心的内容。但海权概念在最初只是海军战略的产物,海权更多的是从海上军事实力的角度加以阐述,并辐射到与之相关的“海权要素”,如地理位置、自然结构、领土范围、人口数量、民族性格、政府特征等。这种较为狭窄、带有历史局限性的海权观,实际已经与当前国际海洋秩序的发展要求以及我国的海洋战略主张存在差异,当代海权已经被赋予新的内涵。

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当代海权的新内涵

传统的海权论突出海军能力建设,具有排他性、对抗性和战略性三个主要特点。但随着科学技术的发展以及国际治理方式的演变,各国对海洋的利用方式、利益诉求、治理机制已经远远超出军事的范畴。同时,随着全球变暖、海洋环境污染、海盗等全球性非传统安全挑战的加剧,各国在海上合作的必要性和意愿也不断加强。在此基础上,当代海权的内涵正发生着深刻的变化:一方面,海权在内容构成上呈现综合性的发展态势,海权不仅包括国家在海上的主权与权力,还包括国家在海洋通道安全维护、海洋科技实力、海洋环境保护能力等方面的机制与力量,不仅强调权力(权利)属性的部分,也关注义务(责任)属性的部分;另一方面,在海权的实践方式上,通过海军实力保障海洋控制能力不再是海权实践的唯一主线,通过海洋法律制度实现海权的规则竞争优势愈发受到重视,海上合作的领域和层次也正在不断拓宽和深化,海权的排他性竞争正逐步转向竞争与合作的统一。
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因此,如有学者所言,现代海权已经不仅是国家的海军力量建设以及制海权的单层次问题,而且更重要的问题是维护国家领土主权和海洋权益,实现对海洋的综合利用和开发,并参与全球海洋治理的进程,现代海权一定是更为包容且内涵更为丰富的战略选择。

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海权新内涵下我国海上巡航机制的重构

/ A- o4 P  J( c% p: ]0 B当代海权内涵的新发展也深刻影响着我国海权战略的选择与实践——在“海洋强国”战略、“21世纪海上丝绸之路”倡议、海洋命运共同体理念的实施和构建中,都承载着上述海权新内涵的要素和要求。与之相适应,我国在海上力量和海上机制的构建、布局也在发生深刻变化,这包括作为重要海权保障和实现机制的海上巡航机制。
历史上,我国的海上巡航机制的构成如下:原海监队伍负责我国管辖海域的全面巡航监视工作,对侵犯我国海洋权益、非法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法行为进行查处;海事局负责海上交通方面的巡航,对相关海域内的航行、停泊、作业、开发利用、生产安全等进行监督管理;渔政负责渔业方面的巡航,主要对海上渔业活动实施监督管理,对违法捕鱼等行为进行管理与打击;公安海警部队负责海上犯罪方面的巡航,主要防范和打击海上的违法犯罪活动,负责海上刑事案件的取证和侦破,对海上治安进行监督管理,参与安全维权方面的国际合作;海关缉私部门负责打击海上财产型犯罪方面的巡航,负责查办重、特大走私犯罪案件,并通过国际合作打击走私行为;海军负责国防方面的巡航,其主要职责在于保卫领土主权,维护海洋权益。不过,在2013年《国务院机构改革和职能转变方案》通过之后,海警局整合原海警、海监、渔政、缉私的职能,我国的海上巡航机制也随之重新整合。在未来,我国的海上巡航将形成由海警局、海事局以及海军共同负责、分工合作的新局面。
! I1 O9 U# t) \; ?9 ^当然,由于海警的机构编制尚未完成,我国海上巡航机制的重构也尚未成型。本文认为,为与当代海权的内涵和要求相适应,未来我国海上巡航机制的价值体系和内容体系应包括如下三个层次:
第一,维护国家海洋主权和管辖海域安全。虽然海权的内涵在当代已经更为丰富,但国家海洋主权和国家管辖海域的安全仍是一国海权最基础的部分,也是海上巡航机制最基本的职责所在。通过常规性和非常规性的海上巡航对我国管辖海域实施有效管控,既是国家海洋主权所赋予的权力,也是承担主权范围内国际义务和政府职责的要求。基于此价值目标的海上巡航,既包括出于维护管辖海域航行秩序、防止违反国际法和我国法律的危害行为等的行政执法巡航和军事巡航,也包括出于宣示海洋主权目的对争议海域进行的战略性巡航。
9 a- u  Q4 V  w3 P7 J第二,保障非我国管辖海域的海洋权益。随着我国开发利用海洋资源、参与全球海洋事务的触角延伸,我国的海洋权益也早已超出我国管辖海域的范畴。海上经贸与能源运输通道安全、深远海资源开发、公海的安全与和平利用等,都事关我国的重大利益,需要我国通过包括海上巡航在内的机制加以保障。基于此目的的海上巡航,在当前主要表现为应对海盗、海上恐怖主义威胁的海上护航,以及出于战略需要的远洋巡航等。
- z1 N, [; c: d0 o  {第三,参与全球海洋治理,推动构建与其他国家合作共赢的海洋命运共同体。促进海上互联互通和各领域务实合作、共同增进海洋福祉的海洋治理理念是我国所践行的“海洋命运共同体”理念的重要组成部分,海上巡航机制无疑也承担着这方面的职能。尤其在海上航行安全、作业秩序维护等低政治敏感领域的海上巡航合作,是各国推动海上互信与合作的突破口,有助于为建立合作与包容性的海洋关系提供试验场。基于此目的的海上巡航,当前主要表现为区域性的联合巡航或护航机制,如中韩海上执法机构为共同维护中韩暂定措施水域渔业生产秩序而开展的联合巡航。
综上,未来我国的海上巡航机制,应当构建以维护国家海洋主权和管辖海域安全为基本出发点,以保障非我国管辖海域的海洋权益为重要职责,以促进与其他国家海上合作为延伸使命的价值体系,并在海警局、海事局、海军的紧密配合下,形成以海上执法巡航和常规性军事巡航为基础,以战略性(宣示性)巡航、海上护航、与他国联合巡航等为重要支撑的内容体系。

文章来源：节选自《当代海权视角下我国海上巡航机制重构的法律保障》，原刊于《河南大学学报（社会科学版）》2020年03期

作者：程洁玲，大连海事大学法学院博士；司玉琢，大连海事大学法学院教授