谈萧等：陆海统筹视野下我国海洋保护地法制的优化与完善

海洋保护地是推进陆海统筹、海洋生态环境保护和海洋经济发展的重要切入点。随着国家对海洋事业的加大投入,国家对海洋保护地的保护也呈现出多样化发展趋势。这种多样性体现在陆海统筹下从单个海洋保护地的保护发展到区域海洋生态系统完整性的保护,在有限的区域需要满足更多的保护需求。我国进行生态文明制度建设试点和改革实践为海洋保护地法律制度的完善提供了良好的政策背景,海洋保护地法律制度改革的试点实践以及域外的海洋保护地法制建设也提供了丰富的经验和参考,但离形成科学合理的海洋保护地法律制度还有相当大的距离。在陆海统筹思维的更新下,需要不断优化我国海洋保护地法律制度,以推进海洋生态文明的建设。

01构建基于陆海统筹的海洋保护地法律法规体系

陆海统筹视野下我国海洋保护地法制的优化与完善需要以陆海统筹思维更新海洋保护地建设管理的法律法规。首先,海洋作为重要的国土资源,应在《宪法》中明文规定,以基本法确认海洋资源的重要性以及对海洋国土价值的肯定。其次,将《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中关于自然保护地的政策性要求,通过《海洋环境保护法》修订加以法律表达,从顶层设计出发,对海洋保护地类型、设置标准、保护原则、基本制度、法律责任、关联性保护等进行系统修订,在海洋领域建立“分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的以国家公园为主体的自然保护地体系”。切实推进海洋保护地及其他海域高质量开发利用的实现,真正做到依法治海,在保护海洋生态环境的前提下促进海洋经济的绿色发展同时,各地政府要因地制宜,制定和颁布该地区海洋保护地的发展规划,以此指导海洋保护地的开发与保护。

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根据不同自然保护地的类型、特点和功能,制定相应的支撑性和实施性法规,同时注重技术标准的完善,从而形成以“基本法+专类保护法+技术标准”为框架的完整的自然保护地法律体系。海洋保护地牵涉许多领域、部门和学科,从各国专门的海洋保护地法律制定和实施经验可以看出,通过制定专门海洋保护地法律,有利于加强陆海统筹的实际应用,从而为海洋保护地提供全面有效管理服务,并确保海洋资源的可持续利用和总体效益之间的平衡。另外,需要将海洋保护地法制建设与国家生态补偿制度建设紧密结合,在制定生态补偿相关法律规范时,对海洋保护地这类特殊保护地进行专门调研考察,制定专门的海洋生态补偿标准和规范,以实现通过对损害海洋资源环境的行为进行收费,提高违法行为的成本,从而实现损害行为主体减少因其行为带来的外部不经济性,达到保护海洋生态环境资源的目的。同时,组建专门的执法队伍,探索海洋综合执法机制,包括设立共同执法水域、建立共同执法水域执法协作平台、建立海上执法协作机制。沿海各省(区)应共同加强对交界水域执法监管,建立海洋统一信息共享机制,完善案件移交机制,有效防范海洋环境风险,不断健全海洋突发环境事件应急管理机制。

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02推进海洋保护地多元共治体制的建立

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海洋与陆地一样,都是人类生存发展的重要物质来源和空间载体,是国家国土资源的重要组成部分,理应在国家发展中具有同等重要的地位。陆海统筹应该建立陆海法律制度协调机制,实现陆域经济的支撑作用和海洋经济的引领作用相结合,突出海洋国土开发的优先地位,加快发展海洋经济,切实提高我国经营海洋的能力,维护海上主权、权益和安全,更加充分地发挥海洋在国家发展和安全中的作用。

随着国务院机构改革的尘埃落定,为了有效促进海洋保护地管理的顶层设计,适应新时代海洋生态文明建设的需要,应将符合我国国情的发展海洋事业的方针、政策及行之有效的重大管理措施用法律形式固定下来,明确责任主体及其责任范围,为科学、合理地开发利用海洋提供重要的法律依据。涉海行政主体,自然资源部、生态环境部,应按照法律分工及三定方案,基于海洋生态文明建设,针对海洋保护地中资源利用、生物多样性保护以及陆源污染、海洋倾废、海洋石油勘探开发、船舶污染等进行海洋环境污染防治制定相关适用规范。沿海地方政府,需要推进建立跨越海陆部门行政权界、跨越各省市的行政边界的海洋行政管理体制,加强区域间合作与交流,通过适当的政策激励与约束,全面地、长效地推动陆海统筹发展。对于市场主体与社会公众,海洋相关管理部门可以通过指导与建议,推进企业在海洋规制与生态保护激励措施中寻求最佳生产方式。域外海洋保护地采取调动基层社区参与海洋管理,已经证明了社会公众的自发参与是降低海洋保护地建设管理成本、增加保护效率的重要方式。构建公众信息交流平台,既有助于保障公众参与保护地规划和管理过程的权利,也能够促使海洋保护地的管理更为科学、更为民主。随着先进的海洋生态文明理念的传播,市场与公众参与到海洋保护地管理的工作中,社会整体的海洋保护意识也会相应提高,并形成良好的海洋生态文明社会氛围。另外,就导致海洋生态环境破坏的环境犯罪行为而言,应结合海洋监测与海洋损害评估,对污染犯罪行为者进行司法追责追偿。

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03对海洋保护地进行陆海合一的规划

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陆海统筹是将陆域与海域看作两个相对独立的但又不是完全分开的系统,陆海统筹的统一规划不应局限在海岸带的狭小区域内。对于陆域经济来说,它不仅仅是强调沿海地带的陆域,还应包括更广阔地向内陆延伸的陆域资源,同样海洋资源的范围也应该有所扩大,甚至扩展为可以利用的全球资源。陆海统筹规划有助于提高我国海洋资源开发能力,发展海洋经济,保护海洋生态环境,建设海洋强国。自然资源部正在推动针对国家领土和海洋空间的统一规划系统。在这个系统内,基于生态系统的综合管理提出了新的海洋空间规划,这为海洋保护地的海洋生态保护与产业发展确定了发展方向。在法律法规方面,也需要建立海洋保护地的海洋生态保护与产业发展的协调机制,以保障新的海洋空间规划的建设。在这个国家领土和海洋空间统一规划的系统内,应建立陆海法律制度协调机制。在协调机制中,注重海洋与陆地之间存在的生态连通性,建立确认陆地和海洋两大自然系统中关于资源利用、经济发展、环境保护、生态安全的综合协调关系和发展模式。沿海陆域产业布局要与海域资源环境承载能力相符合,在沿海地区的规划和工程项目环境影响评价中,要加强海洋生态环境保护方面的审查,坚持开发和保护并重、污染防治和生态修复并举,科学合理开发利用海洋资源,维护海洋自然再生产能力。为了平衡保护与发展的矛盾,应根据不同类别采取多样化的保护策略,对部分生态价值意义重大的海洋保护地进行严格保护,部分保护地宜将保护与资源的可持续利用相结合,部分保护地则侧重于旅游产业的发展。根据自然增长、生物多样性和受保护目标估算生态系统资源和环境容量,充分利用海洋生态红线的补充作用,以帮助建立更灵活的海洋保护地系统。加强近海和浅海空间保护和生态修复,使陆域获得更多的休养生息空间。在强化远海和深海开发推进的同时建设远海海岛保护地,推进大面积离岸型海洋保护地的建设;在海洋生物多样性较高的区域,建设大型的海洋保护地,使其作为海洋种子库以维持海洋生物多样性,同时大型海洋保护地也可以为管理提供便利,节省管理成本。立足陆海一盘棋的规划理念和陆海一体化的经济规律,打通陆地与海洋,维护海洋生态系统的稳定以及海洋资源的可持续发展。

海洋保护地法律制度的顶层设计,应从空间角度出发,通过整合、优化,以解决管理权责边界不清、重叠的问题。在涉海行政管理方面,通过机构改革,解决管理重叠、职责模糊的问题。在海洋保护地设立上,应构建科学合理、简洁明了的海洋保护地分类体系,明确海洋保护地的各种类型,并有效开展分级别的海洋开发活动。在区域和国际合作层面,应注重海洋保护地的集合联动保护,关注海洋保护地与相邻海域之间的联系,在国际海洋条约的支持下与我国周边国家开展海洋保护地生态环境保护的交流合作,为海洋物种的洄游等生物性流动提供相应的法律保障。此外,应对海洋污染治理、海洋生物多样性保护、海洋岸线修复、海洋产业资源、海洋经济发展金融服务、生态补偿等进行法治化治理,为构建保护海洋生态环境的长效机制,推动海洋生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化提供坚实的法治保障。

文章来源：节选自《陆海统筹视野下海洋保护地法律制度研究》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2021年01期

作者：谈萧，广东外语外贸大学广州绿色发展法治研究中心教授；苏雁，广东外语外贸大学广州绿色发展法治研究中心研究人员