何志鹏等：BBNJ国际立法的中国定位与建议

中国曾经在构建国际海洋法制度中的参与度不足、话语权不够,导致中国在南海断续线内水域的历史性权利主张得不到《海洋法公约》的明确认可。BBNJ国际立法工作给中国提供了一个可以充分参与海洋治理与观点表达的机会,这对中国是一次重要的机遇。然而,中国作为刚刚发展起来的海洋新兴国家,BBNJ规则对国家海洋活动的限制,将可能会限制中国海洋技术与研发的进一步提升。因此,中国应在充分权衡BBNJ国际立法给自己带来的利弊基础上,提出既有利于实现全人类共同利益又能满足中国发展需求的可行性方案。
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4 q0 v7 |4 E4 |8 S/ F. I一、清晰定位BBNJ国际立法对中国的机遇和挑战

中国未来的根本安全和利益发展,都离不开对海洋战略利益的谋划与拓展。通过观察国际海洋实践可知,一国对海洋事务的参与程度,往往与他的综合国力相关,并影响其所追求的国际目标之实现。中国若想成为国际海洋强国,维护本国公海领域之权益,就有必要积极参与BBNJ国际立法的谈判工作,推进国际海洋法体系的完善与良好发展。探析中国参与BBNJ规则制定的利与弊,对中国接下来在BBNJ国际立法谈判进程中的立场与态度具有重要意义。
7 j! h4 F* P8 |3 E; S一方面,BBNJ法律框架的建成,为中国引领新的国际海洋法律制度,增加中国在国际海洋法体系中的话语权,提供了机会和可能。针对BBNJ养护和可持续利用问题的立法,实质就是由公海自由到公海治理的转变,是各国拓宽自身公海海域管辖权的一次活动。通过拓展国家管辖范围以外的海域,从而缓解一国内部资源和发展空间的巨大压力,对一国海洋的可持续发展具有重大的战略意义。从促进公海资源的养护和可持续利用、有针对性地对公海生物多样性提供实际有效的保护措施来看,BBNJ的立法活动具备显著的意义和积极的作用。此外,BBNJ相关制度的制定过程,实际上也是对海洋遗传资源及惠益进行分配的过程,中国合时宜地推进BBNJ法律制度的设立,参与构建国际海洋法律新秩序,有助于捍卫自身的海洋权益。
+ A, l3 A  l- z) c: Q7 F) B3 t另一方面,中国的深海科研能力与公海活动实践都落后于发达国家,这不仅会使中国在BBNJ国际谈判进程中处于被动地位,而且BBNJ法律制度建成,还会一定程度阻碍中国在海洋领域的技术进步。中国在深海生物资源研究上,无论是资金技术还是科研队伍,都与许多发达国家存在着差距;对海洋生物种类和资源环境的了解度与认知度,也都远不及发达国家。BBNJ国际立法谈判中,需要大量的有关海洋生态资源的数据作为支撑,而中国在公海海域的有关科学研究不仅起步时间晚,而且研究的数量、范围也较小。此外,中国的海洋工程和海洋科技刚刚脱离探索阶段,正迎来快速发展的“黄金时代”,无论是海洋生物医药的研发工作,还是海洋石油与天然气的开发利用,都已取得丰硕成果。在这种情况下,BBNJ法律框架一旦建成,则意味着今后中国在公海海域的资源开采、科学研究等活动都将受到严格限制,进而导致中国在分享海洋资源、扩展利益空间等方面所享有的战略利益,都无法同发达国家相媲美,不利于中国长期的海洋战略发展目标。
二、平衡中国的短期需求与长远发展
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* ~- c# g. W' L" R保护海洋生物多样性和可持续利用,是维持海洋生态健康的重要环节,对保护全球生态环境和维护人类的进步发展具有积极意义。中国在BBNJ国际谈判中,应在可持续发展原则的基础上,综合权衡中国现阶段的发展需求与今后长久的海洋权益维护,结合自身海洋科研能力的现状与未来深海领域的进一步开发与利用,全面斟酌、谨慎决策,确保BBNJ国际谈判设立的新规范,既能维护中国现阶段的海洋权益,又能满足中国未来之长远发展。
中国应在综合考虑自身现阶段发展需求与未来长远利益的基础上,谨慎地表达自身立场与态度。目前发达国家已经在深海领域进行了一系列的研发与数据采集活动,开始进入开发与商用阶段。如果不采取法律手段对其进行规制,那么发达国家将会独占深海水域的生物资源,甚至还可能会引发海洋生态环境的进一步恶化。通过法律制度限制发达国家对国家管辖外海域生物和资源的过度研发与利用,以使科技水平相对落后的发展中国家,在未来也能平等地享有和利用这些生物资源。从这一角度而言,中国应尽快促成BBNJ国际协定规则的建成。但不可忽视的是,中国的海洋科研能力和海底资源勘探技术都处于上升期,过度限制在公海领域的海洋科研活动,势必会阻碍其在海洋领域的发展与实践,进而造成中国与发达国家海洋科研能力的距离始终存在。如此一来,即使BBNJ新规则在立法技术上平衡了发达国家与发展中国家的利益,但就实践而言,由于技术和经济上的差距,发展中国家在如海洋生物遗传资源惠宜分享、环境影响评价等方面,也很难真正实现与发达国家的平等。因而,中国在BBNJ国际协议谈判进程中,有必要全面考量现阶段利益需求与未来长远战略之发展。
三、协调国家利益与国际社会总体利益
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BBNJ养护和可持续利用的问题,需要全人类共同应对与解决,当然由此产生的利益也应该惠及整个国际社会。但是海洋资源与环境的养护和可持续利用,要依靠技术和资金来实现。在整个国际社会中,各国的科技和经济水平存在差异,导致各国在BBNJ养护和可持续利用方面的能力不尽相同,只有让在海洋领域技术能力较先进的国家成为相关事项的先驱者,才能缩短人类对海洋资源认知的时间,从而实现国际社会的整体利益发展。
虽然国家利益与国际社会总体利益,长期而言方向一致,但短期内的利益方向,相互间可能存在着冲突;并且实践中,各国在国家管辖范围外海域的利益实现程度也不尽相同。那些海洋科研技术能力领先、资金条件富裕的发达国家,已对公海领域的生态环境和生物资源形成一定程度的认知,其在资源开发与利用上也具有一定的优势,即使BBNJ法律规则建成,对这些国家的影响也较弱。相反,对于那些科研能力不足、尚未开展公海和海底区域相关研究的发展中国家,新规则限制其在公海活动自由所带来的负面影响较为明显。中国在BBNJ国际协定谈判过程中,一方面要对自身现阶段的海洋科研能力有个准确定位,清晰地判断自己与发达国家在有关区域所获取海洋利益的差距;另一方面要以发展的眼光对中国未来的海洋科研能力进行估判,多角度地确定中国在BBNJ法律规则制定问题上的战略利益较许多其他发展中国家的优势。以此为基础,正确把握BBNJ国际立法活动的谈判方向,协调国家利益与国际社会总体利益的平衡,以国家的发展带动国际社会海洋领域的整体发展。
  
文章来源：节选自《BBNJ国际立法的困境与中国定位》，原刊于《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2021年01期
作者：何志鹏，吉林大学法学院院长、教授； 王艺曌，吉林大学法学院博士