【海洋观点】构建海洋和海岸带空间规划新格局

陆海统筹是建立实施国土空间规划体系的鲜明要求

3 q# M, J, }4 _) z2 n+ K        ◆必须立足“ 陆海一盘棋”基本理念与“ 陆海一体化”基本规律，打通土地与海洋、潮上与潮下、岸内与岸外。
5 g5 m" r8 {2 {; v        ◆立足陆海生态的互通性，将山水林田湖草生命共同体理念运用到以海岸带为核心的沿海空间治理，实施生态系统综合管理。
- D/ S- A6 B4 ?+ A. L, o        ◆陆海统筹不是简单地将陆地空间管理体系、指标和措施向海洋直接复制移植套用，而是在“统”的基础上更加体现“筹”的创新。
: S9 I* T* @) ~/ \2 y        我国是陆海兼备的大国，依陆向海是新时代发展的主流取向，近年来，党和国家将陆海统筹置于更高战略地位，习近平总书记在不同场合多次强调“坚持陆海统筹”，使之成为我国对内深化改革和对外扩大开放的战略思维和治理方法。作为整合后覆盖全域的空间布局与保护利用顶层设计，国土空间规划既囊括960万平方公里的陆域，也包含300万平方公里的主张管辖海域，强化陆海统筹理念显得尤为必要和迫切。
        陆海统筹理念符合国土空间规划陆海一体、相互作用的客观规律。陆地和海洋两大系统在空间上连续分布、交互影响，陆海间自然要素的流动没有明确界线，陆海间自然资源的利用没有显著区分。编制实施全国和沿海地区国土空间规划，必须立足“陆海一盘棋”基本理念与“陆海一体化”基本规律，打通土地与海洋、潮上与潮下、岸内与岸外。一方面，立足陆海空间的互联性，在同一规划框架下以不同深度规划为依托，实施“从山顶到海洋”全流域、全要素规划。另一方面，立足陆海资源的互补性，最大限度发挥各自比较优势，统筹陆域与海洋资源开发保护导向，保障国家能源资源安全。同时，立足陆海生态的互通性，将山水林田湖草生命共同体理念运用到以海岸带为核心的沿海空间治理，实施生态系统综合管理，推动可持续发展。此外，立足陆海产业的互动性，沿海产业规模与布局要同步考虑陆地及海洋发展潜力及资源环境承载能力，更加重视超载地区、产能过剩地区“以海定陆”，推动内陆优势技术结合海洋需求与沿海特色“引陆下海”。
        陆海统筹理念反映了国土空间规划体系中海洋保护利用的特殊性。国土空间规划体系在通盘考虑陆海整体性的基础上，深刻认识并进一步突出了海洋空间的独特性，表现在：一是海洋空间具有开放性，流动的海水使局部海域变化受季风、洋流等区域乃至全球尺度海洋事件影响,反之，溢油、采矿等局部干扰亦可能造成大范围扰动，这要求海洋空间的开发利用必须在更大尺度考虑各类影响。二是海洋空间具有立体性，垂直维度从海空、海面到海底的不同层次对应不同的自然地理与生态环境条件，可对同一点位或区域开展能源、航运、渔业等“多宜性”海洋空间利用，一些发达海洋国家为此率先开展立体海洋空间规划探索。三是海洋空间具有脆弱性，各类用海工程“牵一发而动全身”，存在很大的负外部性，且人工干预也很难在短期内修复，必须对海洋保护利用采取“最严格的特殊手段”。四是海洋空间具有不宜居性，空间利用主要体现为生产属性与生态属性，较少涉及人居因素，利用需求同陆地截然不同。因此，陆海统筹不是简单的陆海统一，陆地空间管理体系、指标和措施不能向海洋直接复制移植套用，而是在“统”的基础上更加体现“筹”的创新。

科学构建海洋国土空间和海岸带规划体系

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        ◆要在国土空间规划体系“五级三类”总体框架下，战略布局层面，以陆海统一的主体功能区为基础，优化海洋国土空间保护与利用格局。
8 K+ F3 ?1 S2 @        ◆我国海洋国土空间已由大规模开发利用转向保护为主的新阶段，应当以编制国土空间规划为契机，调整完善沿海各市县主体功能区。
        ◆应面向“ 统筹区域布局+指导空间管制”综合维度，将陆海统筹贯穿在沿海不同层面的宏观架构、量化调控和用途管制，解决不同重点问题。
        海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海岛保护规划等各级各类海洋空间规划在构筑陆海协调发展格局、支撑东部率先发展及城镇化进程、促进海洋空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在管制落实不到位、权威性稳定性不够、地方灵活弹性不足、同陆域规划内容重叠冲突等问题。要在国土空间规划体系“五级三类”总体框架下，战略布局层面，以陆海统一的主体功能区为基础，优化海洋国土空间保护与利用格局。坚持主体功能区战略和制度，充分发挥主体功能区构建在国土空间规划体系中的基础性作用和海洋空间治理体系中的关键性作用。按照高质量发展要求，我国海洋国土空间已由大规模开发利用转向保护为主的新阶段，应当以编制国土空间规划为契机，调整完善沿海各市县主体功能区。一是改变原有陆海分头划设主体功能区的方式，在科学评估海岸带本底条件变化、开发利用情况和国家战略需求的基础上，统一确定囊括陆地与海洋的主体功能定位。二是健全“节约优先、保护优先、生态恢复为主”的主体功能区海洋政策，打造财政、税收、投资、金融、产业、空间、环境、自然资源、农业农村等全域“政策工具箱”，并进一步转向“主体功能+区域定位”的精准政策模式。
        管理协调层面，以海岸带综合保护与利用规划为抓手，形成陆海统筹空间管理的政策合力。海岸带是海洋系统与陆地系统的连接地带，是空间开发利用最密集、资源环境压力最突出、各类矛盾问题最集中的区域，为此，《意见》明确新增海岸带规划作为国土空间规划体系的专项规划。海岸带规划应面向“统筹区域布局+指导空间管制”综合维度，将陆海统筹贯穿沿海空间、淡水、能源、资源等供给的宏观架构、量化调控和用途管制，在不同层面解决不同重点问题。一是在区域层次，以“双评价”为基础协调沿海跨行政区的生产力重大布局。二是在流域层次，以机制创新协调上下游、左右岸的资源环境生态管理。三是在县域层次，以规划传导提出沿海区域划定“三区三线”或“两空间内部一红线”的特别管制条件。四是在潮间带层次，以综合手段实施特别保护。
        用途管制层面，以海洋功能区划和海岛保护规划的方法内容为骨架，开展海洋国土空间分区。根据《海域使用管理法》和《海岛保护法》，海洋功能区划和海岛保护规划是海洋空间用途管制和实施行政许可的法定依据。自然资源部明确，新的国土空间规划体系建立后，各地不再新编和报批海洋功能区划和海岛保护规划，相关规划成果统一按照“多规合一”要求纳入同级国土空间规划。海洋功能区划和海岛保护规划的主要内容与评价方法仍有其科学性，应在海洋国土空间详细分区中予以保留和继承，作为空间分区的基本依据。在沿海省级国土空间规划中确定海洋生态空间、海洋利用空间和海洋生态保护红线，在沿海市县级国土空间规划中细分渔业、港口航运、矿产与能源、旅游休闲娱乐、工业、特殊利用和保留区，并可根据具体开发利用需求编制海域海岛详细规划。
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充分发挥国土空间规划对陆海统筹的引领作用

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$ n0 y7 h+ z& v4 P+ S: ^0 L        ◆切实推动陆海统筹理念在国土空间规划具体落地，支撑和保障沿海高质量发展和城乡高品质生活所需重要空间和资源条件。
& W, ~! U( `1 {& {8 k        ◆在编制各级国土空间规划过程中加强原海洋功能区划与土地利用规划、城市规划等成果内容的整合衔接，形成完整“一张图”。
6 n0 H1 C- m. d) G/ A# G        ◆通过海岸带规划提出城镇体系、产业分布、重大设施等在空间布局与资源分配方面以最优方案落到海岸带空间。
2 i4 L  L$ R. W7 ~, _! y8 ]) |        为切实推动陆海统筹理念在国土空间规划具体落地，必须综合运用政策手段统筹调控陆海空间及资源的供给总量、时序和结构，宏观协调城镇体系、关键产业、重大设施等布局，微观落实资源节约、防灾减灾、生态修复、保护地等措施，支撑和保障沿海高质量发展和城乡高品质生活所需重要空间和资源条件。国土空间规划引领陆海统筹的着力点包括：
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9 m/ d1 o+ A2 U( c. @; d" z# c$ n        第一，统筹空间管理。严控沿海土地供给和海域资源供给“双闸门”，尽快处理好围填海历史遗留问题。在编制各级国土空间规划过程中加强原海洋功能区划与土地利用规划、城市规划等成果内容的整合衔接，形成完整“一张图”。对海岸线、潮间带等海岸带特色空间实施特别的空间用途转换制度，逐步解决海岸线粗放低效利用和保护碎片化、人工化问题，以及潮间带空间属性不明、权责不清问题。
" z5 P5 u8 P8 ~4 L  ]$ T4 K' Q, [/ F        第二，统筹资源供给。海水淡化是解决沿海缺水城市新增水源的重要出路，要将海水淡化纳入国家和地区的水资源配置体系，在国土空间规划中把海水淡化作为弥补水缺口、保障水平衡的重要因素加以考虑，统筹好常规用水、淡化海水与跨流域调水的供给配置。战略性统筹沿海能源供给，尽快转变对陆域地矿资源和近海油气资源“吃干榨净”的做法，坚持海洋油气资源“储近用远”，严格控制海上风电规模，加强潮汐、波浪、温差等海洋可再生能源开发利用。
        第三，统筹生态保护。将“蓝色海湾”“南红北柳”“生态岛礁”等生态修复恢复工程纳入国土空间规划，与沿海城市改造、沿海防护林建设等重大工程协调一致，逐步形成完整的沿海生态屏障。建立“从山顶到海洋”的流域上下游管理机制，以及河口、海湾、滨海湿地等典型海岸带生态系统的整体协同保护机制，规划提出陆源污染入海总量、生态需水下泄最低流量、重点区域海域资源供给限值。
        第四，统筹人居建设。针对海洋防灾减灾救灾能力不足、行业协调不够、亲海空间大量私属化和工业化等影响公众安全及群众反映强烈问题，重点开展灾害风险评估和区划，划定海岸带灾害重点防御区，实施海岸建筑退缩线制度，就生态海堤提出建设布局要求，就海岸景观提出城市设计要求。
! y2 [1 {& x6 @9 N        第五，统筹推进海洋经济高质量发展。针对港口、近岸养殖、风电、化工、核电等建设项目产能过剩、遍地开花、缺少约束导致海岸带过度开发、无序开发、分散开发等问题，以国土空间规划为抓手推动资源供给侧结构性改革，加强海洋产业园区统筹管理和政策协调，促进海洋产业的结构调整和布局调整。通过海岸带规划提出城镇体系、产业分布、重大设施等在空间布局与资源分配方面的约束条件和规划底线，促使发展规划、行业规划以最优方案落到海岸带空间。
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文章来源：土地观察
作者：何广顺，国家海洋信息中心主任，中国海洋发展研究中心海洋经济与资源环境研究室主任