赵宁宁：中国践行北极治理国际责任的路径选择

在实践中，我国应该结合北极国家利益需求、北极秩序的演进趋势和国际社会的期许，坚持正确义利观，有侧重、有选择地担当北极治理国际责任，发挥大国作用，构筑对中国参与北极治理更加有利的外部环境。
8 E( g0 ]; M9 W- [5 B5 C一、完善涉及北极事务的国内法律规制
; ]; Z2 m% ^# a* `6 g% U在北极逐渐“开放”时代，国内涉足北极地区的行为主体日渐多元。北极资源开发推动国内能源企业逐渐在北极地区进行投资布局，北极旅游业的兴起使得前往北极地区旅游观光的游客数量激增等，这些都实质性强化了中国企业、民众、科学家群体等在北极地区的存在，也对北极脆弱的自然生态环境带来潜在风险。完善涉及北极事务的国内规则及管理规定，为国内相关主体提供法律法规的行动框架，划定相关行为的政策红线，有助于预防对北极生态环境的破坏。与南极的国际环境不同，北极地区尚存一些涉及主权归属的法律争议，中国并不具备参考南极国内立法一样拟定“北极法”的条件。中国涉及北极事务的法律规则以行政性指令为主，借助各职能部门对所辖领域的北极工作原则，确立国家在北极地区的活动环保标准。总体上看，部门规章形式能够针对不同阶段的不同实践需要，及时地出具对应法律文件指导实际工作，较有灵活性。譬如2017年9月，国家海洋局制定颁布《北极考察活动行政许可规定》，对北极科学考察活动予以统一规范和管理，有助于全面掌握中国公民、法人或其他组织前往北极开展科学考察的基本情况，有利于确保其北极科学考察活动符合国际法规范。2017年，中国与俄罗斯等国已经正式启动共建“冰上丝绸之路”，在接下来的一段时间里，越来越多的中国机构、企业、社会团体以及个人将陆续进入到北极地区开展科研、投资或经贸等活动，我国政府应尽快完善相应法律规制，为确保北极环境安全提供法制基础。同时，我国应该加强相关管理规定和规则的科普宣传，提升国内企业和公民北极环境保护和绿色开发意识等。
二、推动北极科学考察与科学外交
北极科学考察是国际社会认知北极独特的自然生态环境的主要手段，北极科考能力和专业知识积累是各国参与北极治理的能力源泉。由于北极科学考察涉及学科多、领域广，所要认知和解决的自然科学问题复杂，北极国家都较为重视推动北极科学考察的国际合作，以实现科考平台、科学数据的分享与利用。尤其是北极国家在面对生态环境变化的巨大挑战时，欢迎北极等域外国家的科学贡献和技术参与，共同提升人类应对气候变化和环境变化的能力。冰岛前总统奥拉维尔·格里姆松曾指出北极域外国家参与北极合作的动因可能来自经济利益或者政治驱动，但最重要的、最富建设性的是科学贡献，北极国家对非北极国家参与北极事务的接受程度，与非北极国家对北极科学发展的贡献度直接相关。长期以来，中国极地考察和研究的重点在南极。南极科考开展的时间相对较早，考察能力、研究力量与水平已经有较长的历史积累，中国已经成为一个世界级的南极科考大国。我国正式的北极考察起步较晚，与美国等北极科考大国存在较大差距。尤其是我国北极科学考察的范围较窄，中国的北极科学考察与研究活动无论从力度、深度还是广度上都存在明显不足。随着2018年9月我国第二艘极地科考船“雪龙2”号的下水，我国的北极科考硬件设施能力有了实质性提升，标志着我国极地考察保障能力的新突破。我国应该以此为基础，积极推动与北极国家和其他北极域外国家在北极科考方面的国际合作，强化北极科学外交能力，提升国际社会对北极海区环境和气候变化的研究水平。
* z5 @2 B7 u( r9 H2 {4 y3 g三、积极参与北极理事会工作组的科学评估工作
根据北极理事会相关规则，中国等正式观察员国可以通过北极国家和原住民组织提出相关项目的建议，但在相关项目中提供的资金支持不得超过北极国家的额度；观察员需要在不违反理事会规定的情况下作出最大的贡献，每四年一次的观察员身份评估，若被认定贡献不足，将会被取消正式观察员国身份。虽然北极理事会在正式观察员的权责方面存在排外的“门罗主义“倾向，但正式观察员国身份给予了中国等域外国家参与北极事务的一个“合法身份”和沟通渠道，为中国等域外国家参与北极事务提供了一个多边舞台。由于北极理事会的实质性工作是由其下属的六个科学评估工作组开展，能否在六个下属工作组中做出贡献成为衡量正式观察员国是否“合格”的主要标准。自2013年5月被接纳为正式观察员国后，中国相继向理事会工作组推荐专家学者，但是由于国内科研院所内部考核机制不完善或参与资金不充足，中国相关领域专家没有足够的动力和预算持续地参加理事会工作组的工作，很大程度限制了我国在北极理事会中的影响力。在未来的中国北极参与进程中，中国北极事务部门应该在理事会的程序和规则范围内，积极协调国内相关科学家参与北极理事会六个工作组的科学研究及政策评估工作，为各工作组提供知识、信息、资金等方面的资助和支持。
9 V4 V4 w5 L2 `6 @, a( k四、积极参与北极治理制度供给进程
国际制度是当代稳定国际关系、增进福利不可缺少的“公共产品”，制度供给过程就是一个积累或培育共有利益的过程。这就要求中国从承担国际责任的高度出发，更加主动地参与北极治理的制度供给，争取成为既有规范秩序的维护者、完善者和新规则的制定者。一方面，我国要建设性参与已有治理制度。如前所述，北极治理现有的治理规范“北极理事会体系”和“海洋法体系”，经过多年的实践或者经历最近的改革，在合法性方面具备较强的认同基础，在有效性方面展现着较强的应对能力。我国建设性参与已有“制度网络”，可以正向建构我国负责任大国的国家形象，避免被国际社会尤其是北极国家、北极原住民等戴上“秩序破坏者”的帽子，同时通过建设性参与现有的北极治理制度，可以更为准确地了解其他行为主体的关切和利益，可以通过与其它行为主体在制度框架下的互动中建构更为积极的双边关系。另一方面，北冰洋微塑料治理、北冰洋公海渔业治理和北极海洋保护区建设逐渐成为当前国际社会聚焦的新议题。我国应该强化政策谋划，依托已有北极科考知识积累，在这三大议题的“建章立制”进程中提出我国的关切、提供相应制度方案等。
- u  e  A  `- \2 z9 ?8 i  \8 S8 |五、构建中国参与北极治理的国际责任话语体系
* U7 m$ B$ @2 e& w# x8 |4 I( O* S2 l国际责任具有较强的主观倾向性。由于受体系层面、单元层面以及个人层面的多重影响，国际社会成员对他国国际责任的判断必然带有自身的价值观和意识形态倾向。当前，在北极事务中，针对广泛流传的“中国资源饥渴论”等负面国际舆论，我国需要积极构建中国参与北极治理的国际责任话语体系，向国际社会“传播好中国声音、讲好中国故事、展现好中国形象”，改变中国在北极事务中国际责任话语体系的弱势地位。构建中国参与北极治理的国际责任话语体系，在话语主体方面，要摒弃我国政府部门的单方面宣传和塑造，要鼓励相关智库、科学家群体、企业等主体积极开展北极公共外交，发挥多主体的联动作用。在话语理念方面，应把中国“构建北极治理人类命运共同体”的政策理念解释好、宣传好。中共十九大以“人类命运共同体”为核心的战略新疆域和全球治理思想在《中国的北极政策》白皮书中得到充分体现。《中国的北极政策》白皮书突出北极环境保护和明确积极应对气候变化，得到北极国家一些学者的认可和赞赏，体现了一个大国致力于北极可持续发展的责任担当。在话语内容方面，我国应从合法性原则（海洋法等国际法依据）、邻近性原则（地理和气候系统的邻近性）、合作性原则（注重开展国际合作）等角度，向北极域内外国家政府、环保组织、北极原住民组织、智库等全面阐述我国参与北极事务政策实践、利益诉求和相应国际责任，积极回应北极国家对中国北极政策的疑虑，主动澄清国际社会对中国北极政策的误解，让国际社会客观认识中国致力于维护北极和平与稳定，谋求北极可持续发展的信心与诚意。最为关键的是，中国北极事务国际责任话语体系的构建要超越对自身利益的关注，应着眼于国际社会的利益关切和理念认同，着力阐释“中国机遇论”“中国贡献论”和“中国责任论”，引导国际社会对中国北极政策的客观理解和认知，引导对中国参与北极事务的支持。
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文章来源：节选自《论中国在北极治理中的国际责任及其践行路径》，原刊于《社会主义研究》2021年01期，系中国海洋发展研究会与中国海洋发展研究中心2019年联合设立基金项目“新形势下中俄共建‘北极蓝色经济通道’：机遇、挑战与对策”的研究成果
作者：赵宁宁，华中师范大学政治与国际关系学院副教授