白洋等：我国蓝碳交易实施机制的路径探寻

在明确我国海洋蓝碳市场建设现实困境的基础上，通过借鉴域外蓝碳交易有益经验及我国林碳市场建设的成功做法，特提出我国海洋蓝碳交易实施机制构建的整体设想，并以此为基础就相关理论及制度展开进一步的讨论。
" l# e! D  a8 |) Y一、海洋蓝碳市场建设的科学理论基础
首先，蓝碳资源的开发离不开自然科学原理的指引。在蓝碳活动中，“固碳”和“储碳”是两个既相互联系又各自独立的过程。海洋生态系统对二氧化碳的吸收是通过基于物理化学作用的“碳酸盐泵”和基于生物作用的“有机泵”机理共同完成的，但经“碳酸盐泵”固定的碳极易因后续的物理化学作用而重新转化为温室气体排放到大气中，只有经“有机泵”的固定且转化为有机碳的部分会伴随食物链向下传递从而长期封存在深海中。因此，在海洋生物固定的所有蓝碳中，只有被海洋生态系统长期固定下来的才具有生态价值及经济价值，才能成为碳市场中碳汇交易的客体。按类型来划分，蓝碳包括渔业碳汇和沿海生态系统碳汇两种。其中，渔业碳汇主要利用近海渔业养殖的方式来吸收二氧化碳，例如藻类、贝类、滤过性鱼类的养殖，并通过海产品的收获移出“储存碳”的过程。而沿海生态系统碳汇则是指通过红树林、海藻床、盐沼等生物体吸收、固定和储存二氧化碳。
其次，陆海统筹理论指导海陆连接地带蓝碳的保护。1992年，联合国环境与发展大会（UNCED）通过的《21世纪议程》提出海洋问题应当采取“多层级”“一体化”的运作模式，即实现陆海统筹。在学理上，陆海统筹是指立足于陆海资源环境特点， 对陆海资源的开发、产业布局、综合管理及生态环境保护进行宏观调控，协调发挥陆海生态功能、经济功能及社会功能，以实现其整体利益的最大化。就蓝碳而言，作为蓝碳重要组成部分的红树林、滨海湿地及近海渔业养殖，均处于陆海衔接地带，若要保证蓝碳项目的有效实施，必须综合考量陆海生态系统的特点，遵循陆海统筹的原则。通过分析海洋生态环境的发生机理，着眼于陆海生态系统间的交互影响，综合设计陆海生态补偿机制。
最后，从海洋整体观出发优化海洋蓝碳开发与管理。生态学原理表明，任何有机体脱离环境仅凭自身是无法生存的，即部分不能从整体中割裂出来。海洋是一个整体的客观世界，具有空间上的延展性和广泛的连通性。要实现海洋资源的可持续利用，相关制度安排就必须受到海洋整体性的约束，秉承海洋整体观。因此，海洋管理应遵循海洋生态系统的自然规律，推行海岸带综合管理制度，并引入综合性海洋环境影响评价。其中，综合性海洋环境影响评价应当强调对所有可能造成海洋环境污染、海洋资源损害、海洋自然形态破坏的海洋工程及海岸工程进行全方位的评价，并根据环评的结果来判断该项目能否继续推行。
, W6 `" J& Z' X5 z9 ^二、我国蓝碳交易实施机制的完善进路
如前所述，当前亟需解决的问题是给予蓝碳交易更多制度层面的保障。由于海洋生态系统本身具有生态整体特性，故而相应实施机制的建构离不开对于陆海统筹理论及海洋整体性理论的吸收与借鉴，具体制度运行需要统筹考虑以下几个方面。
1.实现蓝碳交易总量控制与初始分配
9 G5 ]' @2 e0 x  \/ F; V) ^( @在碳排放权交易制度中，环境容量是指允许企业向大气中排放温室气体的总量。一般而言，蓝碳交易制度所确定的环境总量应当由两部分构成，即企业自身减排总量和蓝碳减排总量。其中，蓝碳减排总量既可以是海洋生态系统所产生的经过核证的碳汇总量，也可以是蓝碳交易总量。但是蓝碳交易总量在整个碳排放交易制度中所占的比例应当受到一定的限制，主要基于两点考量：一是国际上所承认的蓝碳减排量有上限规定；二是我国强制减排市场的试点尚需时间来验证其交易规则的实效性。另外，蓝碳减排配额会在蓝碳减排总量确定的基础上，在各企业间进行初始分配。但蓝碳交易配额的初始配置会直接影响到减排主体的经济利益，因此应当遵循两个基本原则，即分配公平原则和碳汇平衡原则。现有的碳排放权初始配置方式主要有政府无偿分配和有偿分配两种。交易配额的有偿分配一般通过定价销售和拍卖两种手段实现，无偿分配则是政府根据相关标准将交易配额直接分配给减排企业。由于我国正处于蓝碳交易试点阶段，故不应过度增加减排企业的负担，应借鉴欧盟关于林业碳汇配额分配的有益经验，将有偿分配的配额比例控制在5% 以下。
% A9 J& E3 e! o# S5 v2.采取“自上而下”的协同立法模式  
+ b' t( I7 u$ T) W目前，我国的《应对气候变化法》以及国家统一碳汇市场管理条例仍处于立法的论证和准备阶段， 这为在国家立法层面制定蓝碳交易法律制度提供了契机。我国蓝碳交易法律制度体系的构建可以充分借鉴林业碳汇建设的成熟经验，考虑采取“统一法- 专门法 - 地方法”的协同保护立法模式。首先，在国家层面制定蓝碳保护统一立法。一是在《应对气候变化法》中对蓝碳的概念进行预先规定，并肯定其在应对气候变化方面的重要作用，就蓝碳保护与利用事项进行原则性的规定，为蓝碳专门法的制定奠定必要的基础；二是结合我国蓝碳交易市场构建的现实需要，在将来可能颁行的国家统一碳汇市场管理条例中对“蓝碳交易”法律制度进行专章规定， 设置全国统一蓝碳市场的实体性和程序性规范，明晰蓝碳产权及法定交易主体。其次，针对各蓝碳项目类型制定专门立法。蓝碳项目的开发与交易市场的构建可以采取类似于林业碳汇的专门立法模式。例如，由国家海洋局与农业部渔业局牵头，分别就沿海生态系统碳汇和渔业碳汇项目制定与之相配套的管理条例或实施规则。最后，根据地方实际对立法进行细化和补充，实现中央与地方联动。蓝碳保护与开发具有明显的区域性特征，因此各地方主管部门根据建设需要对顶层设计进行完善和优化显得十分必要，有利于实现中央与地方立法的统筹推进， 共同服务于我国蓝碳交易市场建设。
3.健全蓝碳产品交易与市场监管机制
蓝碳交易行为的顺利进行有赖于体系化的市场交易制度，来实现蓝碳项目经济价值的获取。围绕蓝碳交易制度的设计，应明确市场交易主体、交易客体、交易方式、议价规则等基本要素，建立以持续发展为导向的蓝碳交易市场。再者，蓝碳交易的有序进行，离不开行之有效的市场监管机制。关于蓝碳市场监管机制设定，有两种模式可供选择：一是由政府内设专门的监管机构对蓝碳交易的每一个环节实施监督和管理，并定期制作评估报告；二是由政府授权独立的第三方机构负责蓝碳市场的运行，对蓝碳项目的开发、市场准入、公平议价、实物交接等过程实行全方位的监管。考虑到政府在项目建设初期可能会作为一方交易主体参与其中，其内设机构作为监管主体缺乏必要的中立性，因此第二种模式可能更符合我国蓝碳交易市场建设实际。另外， 针对蓝碳交易的全过程，应当建立完善的蓝碳市场信息披露制度，以保障蓝碳交易各环节的透明度。这需要各级政府充分发挥其指导作用，牵头搭建统一的蓝碳交易信息公开平台，由各蓝碳市场主管机构自主申报项目信息，经权威机构检测评估认定后予以发布，并通过定期复核的方式来实现蓝碳项目信息更新的准确性与动态化。
4.设立蓝碳交易专项基金与保险制度
% n" A5 _  W  |采用绿色碳基金推动林业碳汇的项目开发和市场拓展，是我国开发利用绿色资源的重要方式。蓝碳项目的开发与交易市场的建立也可以借鉴绿碳项目建设的成功经验，设立专门的蓝碳基金，为蓝碳项目起步阶段可能遇到的各种风险提供必要的资金支持与保障。蓝碳基金的设置应当从机构组建、资金来源、资金运作及激励手段等方面进行明确且具体的制度设计。为保证蓝碳基金的合理使用与稳定运行，应建立专门的蓝碳基金委员会，并且其组成人员应包含一定比例的社会权威机构，以保证必要的公众参与度。同时，蓝碳基金的筹集、管理和使用应当接受国家机关以及社会公众的监督，将基金运作的情况及时向社会公布，并主动接受相关部门的财务审计。另外，由于蓝碳交易并不是直接的商品交换，而是买卖双方通过合作的方式达成交易的目标，故而蓝碳交易的周期普遍较长，在项目建设的过程中很容易出现气候灾害、政策波动等风险，会造成一定的经济损失。因此，必须构建合理的蓝碳交易保险制度，避免因风险机制的不完善而挫伤买卖双方交易的积极性。蓝碳交易保险制度的建立可以将风险转移给第三方机构，缓解投保人在蓝碳交易过程中以及蓝碳资源遭受损害时的压力，并使受损的海洋生态系统获得及时有效的救济。
; |2 b  O2 s% l- I! S& S& Z5.引入蓝碳项目环评与生态补偿机制
环境影响评价制度的设置，是为了预防在项目建设过程中可能给环境带来的负面影响。蓝碳交易将减缓全球气候变暖和增加碳汇经济收益作为双重价值目标，故而极有可能会忽略其他环境利益的损失，比如生态完整性和物种多样性层面的保护。因此， 应当在蓝碳项目建设中适时地引入环境影响评价机制。在项目正式投入建设之前，应由相关主体编制环境影响评价报告书或者报告表，主动提交专业评估机构进行鉴定，预先将不利于海洋生态环境良性发展的蓝碳项目排除在外。同时，在蓝碳项目开发前， 采取有效的核算核证制度亦十分必要，这样可以保证蓝碳项目所产生的的碳信用额度符合真实性、可计量性的基本要求。另外，除了“事前预防”，“事中”的环境监管亦必不可少。在蓝碳项目开发过程中，应当对海洋生物及海洋生态环境进行动态监测， 对交易所产生的负面效应及时作出评价和处理，比如责令相关主体进行整改或者叫停该蓝碳项目的建设。再者，对蓝碳资源保护的资金投入，除了设立蓝碳基金之外，还需要进一步建立生态补偿机制，将生态系统服务付费制度具体化、法治化。实践中， 生态补偿机制尚未形成体系，主要是因为存在资金来源不稳定、补偿标准及补偿范围不明确等问题。故而在蓝碳交易制度中引入生态补偿机制时，需要从蓝碳补偿主体、补偿客体、资金来源、补偿标准、补偿方式等方面统筹进行制度设计。
5 r9 K6 a. l$ j+ p- I, Z7 B1 n我国海洋蓝碳市场建设推进缓慢的一个重要原因在于缺乏制度层面的保障。其中，蓝碳产权及交易主体的明确是健全海洋蓝碳交易各项制度的前提和基础。本研究提出海洋蓝碳交易配套制度的构建应当以自然科学原理、陆海统筹理论以及海洋整体观为指引，从经济学、管理学、生态学、法学等交叉学科的角度综合加以论证。首先，蓝碳项目的开发应当以海洋生态系统整体的“环境承载力”为底线， 需要“利用”与“养护”同步推进，因此应采纳“总量控制”思维，合理限制蓝碳交易总量在整个碳排放交易制度中所占的比例，并对蓝碳交易配额进行预先分配。同时，为保证“环境友好型”蓝碳项目的开发，应适时引入环境影响评价制度，先行将不利于海洋生态保护的项目排除在外。其次，鉴于当前我国蓝碳市场建设尚处于试点阶段，采取“统一法 - 专门法 - 地方法”自上而下的协同立法模式， 有利于充分发挥各级海洋主管部门的优势，既能做到统筹兼顾，又能体现因地制宜。再次，在蓝碳交易的过程当中势必会伴随着各类风险，因此买卖双方的风险分配、保险制度以及市场监管机制的设置够保证各交易环节的有序推进。最后，为保障蓝碳项目的顺利运行，除了设置专门的蓝碳基金之外， 综合性生态补偿机制的设定亦不可或缺。未来，我国的蓝碳交易应综合考量以上因素，方能制定体系完备的蓝碳交易机制，从而更好的服务于我国蓝碳 标准体系建设、海洋生态工程建设及海洋科技创新。
4 {: T& R/ J. ~  
文章来源：节选自《我国海洋蓝碳交易机制及其制度创新研究》，原刊于《科技管理研究》2021年03期
作者：白洋，山东理工大学法学院副教授；胡锋，山东理工大学法学院硕士