经过60多年努力，我国自然保护区总数已达2750处，其中包括国家级自然保护区474处，建立起数量众多、类型丰富、功能多样的自然保护区网络。然而，由于生态空间、生活空间、生产空间交叉重叠，各种问题和矛盾仍然不同程度存在。例如，部分保护区范围划定和功能分区不尽合理，与其他类型自然保护地交叉重叠、多头管理、边界不清、权责不明，将城市建成区或建制镇划入保护区等历史遗留问题较多，违法违规开发建设活动不同程度存在。近期，全国各类自然保护地整合优化全面开展，其中就包括自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作，这无疑为解决上述自然保护区问题提供了契机。
P- k% i0 }+ R, M$ |+ l" C' m 对自然保护区范围及功能区进行优化调整，着力解决自然保护区范围内的突出问题，目的是加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，因此，应注意坚持以下原则：
! j1 k- a; p" F8 P 生态优先、协调发展。建立自然保护区是对生物多样性进行就地保护最有效的途径之一，在国土空间统筹划定时，应当协调好生活、生态、生产空间，为永续发展留足生态空间，绝不能以牺牲生态环境和浪费自然资源为代价换取经济发展。: L; w3 G2 R% P0 K" H
尊重历史、实事求是。我国自然保护区建设始于1956年，自然保护区条例于1994年发布。由于技术水平和历史原因，部分保护区在划定之初确实存在边界不清或划定面积偏大，将城市建成区或建制镇等区域划入范围等问题。据初步统计，仅国家级自然保护区内就有建成区29个，建制乡镇建成区531个，且建成区和建制乡镇早于自然保护区设立，其中存在着大量的人口和耕地，原住居民生产生活与保护区保护管理矛盾突出。对于这样的自然保护区，在优化调整时要实事求是，不唯面积论，确实做不到占补平衡的，应在科学评估的基础上允许调减保护区面积或调整为自然公园；反之，对于保护区划定存在空缺的，也要从全国层面统筹协调，做到应保尽保。% O+ j6 g( Q- H( _5 ^" ]2 v( i
打破边界、统筹协调。目前我国的自然保护区大多存在行政边界划分，但自然生态系统和物种栖息地常常是跨区域的，山水林田湖草更是一个生命共同体。因此，在自然保护区优化整合中，有关管理部门应打破行政边界，统筹协调跨省、市或县级行政区的自然保护区优化调整，建立统一的自然保护区管理机构。条件成熟的自然保护区可以考虑在综合评估的基础上积极申报国家公园，为优化以国家公园为主体的自然保护地体系空间布局奠定基础。
8 C, P T/ j6 p: A2 f1 f 积极推进、稳扎稳打。我国幅员辽阔，各地经济发展和科学技术水平不同，导致自然保护区管护水平存在较大差异。问题矛盾少和自然资源本底、主要保护对象动态变化清晰的自然保护区，可快速推进优化整合；基础差的不能及时开展科学评估的保护区，应尽快完成综合科考和基础调查。由此，做到优化整合一批，科学评估一批，认真整改一批，并在此基础上全面完成自然保护区的优化调整。: ?( I) c# {+ H! ~+ F
需要强调的是，保护区存在的问题并非一年两年形成，解决问题也不可能一蹴而就，因此，优化调整工作要以“面积不减少、强度不降低、性质不改变”为原则，以自然保护区实际存在的问题为导向，既要平衡好局部优化与坚持总面积不减的关系，又要处理好整合优化同落实环保督察整改的关系，确保高质量完成任务。对于优化调整后的自然保护区，建议设置两年过渡期，暂时按新的边界范围试行管理。如有必要，过渡期结束后再进一步评估调整，及时总结经验教训，并在此基础上完成勘界立标工作。
# F0 M+ T5 A9 L1 I/ [+ b 此外，优化整合自然保护区还需坚持公正公开的原则，主动接受社会监督。自然保护区牵涉面广、利益相关方众多，建议在范围和功能分区优化调整中，“开门”做工作，面向社会公开征求意见。优化整合后，因种种原因土地权属确实不能划归自然保护区管理机构的，建议征求利益相关方意见，与其签署共管（代管）协议，如此才能更好地解决自然保护地面临的突出问题，助力建成以国家公园为主体的自然保护地体系。
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文章来源：原刊于《光明日报》2020-06-13
, V2 y r4 `" s; m6 b. @作者：罗建武，中国环境科学研究院副研究员 |
