【海洋观点】构建现代湾区环境治理体系 助推海洋生态环境根本好转

我国海岸线绵长，有大陆海岸线1.8万公里、海岛海岸线1.4万公里，超过40%的人口和超过70%的城市分布在海岸带地区，京津冀协同发展、长江三角洲区域一体化、粤港澳大湾区建设等重大区域协调发展战略也以海洋作为重要依托。海洋生态环境不但是生态环境大局的关键一环，关系人民群众的生产生活，更对沿海地区国家重大发展战略的实施起到基础保障作用。

党的十八大以来，各地区各部门深入贯彻落实习近平生态文明思想，推动污染防治攻坚战取得重要进展，生态环境质量明显改善。我国海洋生态环境状况也呈现出整体稳中向好的态势，但也应该清醒地认识到，治理成效不稳固的风险依然存在，局部区域生态环境问题依然突出，实现生态环境根本好转的任务依然艰巨。

加快解决海湾生态环境问题是必须完成的历史使命

我国面积超过10平方公里的海湾有150多个，海湾岸线占大陆岸线总长度的57%。海湾地区是沿海经济社会最为发达的区域，人口和社会经济要素的高度聚集带来了巨大的环境压力，海洋生态环境问题最为突出。海湾尤其是湾顶和河口区域是劣四类水体的主要分布区，辽东湾、渤海湾、莱州湾、长江口、杭州湾、珠江口等长期以来一直都是我国近岸海域的主要污染区。2019年，全国44个主要海湾中有13个还存在劣四类水体，有6个海湾生态系统长期处于亚健康和不健康状态。海湾是沿海社会经济发展的重要依托和生态环境保护的关键区域，也是践行“绿水青山就是金山银山”理念、协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护的战略要地，是海洋生态环境治理必须啃下的“硬骨头”。

2020年是实现第一个一百年奋斗目标的收官之年，随着全面建成小康社会，我国将踏上全面建设社会主义现代化强国新的历史征程。面向2035年生态环境根本好转、美丽中国基本实现的战略目标，补齐短板、还清欠账，加快解决海湾生态环境问题是我们必须完成的历史使命。海洋生态环境问题涉及陆域、流域和海域，影响因素复杂，治理难度较大，实现生态环境根本好转的目标面临严峻挑战，亟须以习近平生态文明思想为根本遵循，加快构建现代湾区环境治理体系，推进海湾生态环境综合治理。

现代环境治理体系包含两横一纵、七大体系。其中，领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系明确了该谁管、谁来干的问题；监管体系、市场体系、信用体系对提升环境治理效能起到规范、保障和服务的作用；政策法律法规体系则贯穿环境治理全过程、各环节，从法律法规、政策制度、标准规范方面支撑整个体系的有效运转，是环境治理体系的顶梁柱。

相较于陆域和流域环境治理，海洋生态环境治理工作基础相对薄弱，治理体系的短板更为突出。海湾生态环境涉及陆域、流域和不同行政区域，环境保护责任划分和落实难度较大，客观上造成了破坏海洋生态环境的“公地悲剧”不断上演。海洋生态环境治理难度较大，回报率预期不明确，社会资本介入少，治理更多需要依靠行政力量和财政资金，市场体系不健全。另外，海洋监测、监管能力尤其是海上环境应急和执法能力还存在明显“瘸腿”。

鉴于此，笔者认为，要全面贯彻落实《关于构建现代环境治理体系的指导意见》文件精神，牢固树立新发展理念，牢牢把握生态环境保护的战略定力，做到方向不变、力度不减，坚持生态优先、绿色发展不动摇，坚持依法治理环境污染和依法保护生态环境不动摇，坚守生态环境保护的底线不动摇。深入总结污染防治攻坚战经验，突出问题导向、目标导向，强弱项、补短板，既强调与国家环境治理体系大格局的统一性，又考虑海洋生态环境的特殊性，依靠理念创新、制度创新、科技创新，突破固有的传统思维定式和治理模式，构建现代湾区环境治理体系，巩固和深化污染防治攻坚战取得的成效，助推海洋生态环境实现根本好转。

总结污染防治攻坚战经验，构建现代湾区环境治理体系

一是在良性发展过程中实现环境持续改善。生态环境问题是发展过程中产生的问题，最终也要依靠良性发展来解决。环境治理不能头疼医头、脚疼医脚，而应该从根源上找症结、去病灶，通过转变发展理念，在良性发展过程中实现环境持续改善。沿海地区是我国经济最发达的地区，也是最有能力先行解决生态环境问题的地区。广东、浙江、上海等地在产业升级和发展转型方面已经取得了良好成效，浙江还率先完成了生态省试点建设，在实践“两山论”、实现高质量发展和高水平保护方面探索出了自己的路子。其他地区尤其是环渤海地区，应该借鉴这些先进的理念和好的做法，通过规划和政策引导，加快沿海经济产业转型，逐步淘汰落后产能，尽早摆脱先污染、后治理的困境。

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二是构建湾区生态环境保护区域协调机制。海湾生态环境问题涉及海域、陆域、流域和不同的行政区，很多情况下海洋环境污染的责任难以划分清楚，生态环境保护的措施任务与目标指标难以有效衔接。因此，针对渤海湾、长江口、杭州湾、珠江口等重点海湾河口，应该建立生态环境保护综合协调机制。在国家层面建立跨部委的协作联动机制，在省市地方层面成立跨行政区域的重点湾区生态环境保护协调机构，统筹协调重点湾区环境治理中的重大问题事项。充分发挥各流域海域局的作用，建立协作协商和信息通报制度，协调解决湾区左右岸和流域上下游不同行政区间的生态环境治理工作，构建污染联防联治工作机制。

三是加强生态环境保护陆海统筹。新一轮国家机构改革在国家部委层面打通了陆海生态环境管理职责，但在省市地方层面，流域管理、环境管理、海洋管理仍处于融合融入的转型期，相关职责交叉、权责不清的问题依然存在，陆海统筹协调机制的建立仍面临巨大挑战。应该在深入总结和进一步做好湾长制、河长制等工作的基础上，探索构建跨部门的综合协调机制，实现海湾生态环境治理的方案规划统一、目标指标统一和实施落实统一，真正发挥相关职能部门在海湾生态环境治理方面的合力。

四是统筹谋划污染防治和生态保护。海湾生态环境治理应该污染减量和生态扩容统筹谋划、双轨并行，污染治理从源头减量，生态修复恢复从本底扩容。过去一段时期，国家实施了长江口、杭州湾等重点海域综合治理和“蓝色海湾”等重大工程，取得了明显成效，但在统筹污染防治和海洋生态修复方面还存在明显短板。2018年以来，通过实施渤海综合治理攻坚战，对统筹污染防治和生态修复进行了卓有成效的探索，形成了很多可复制、可推广的管理模式和技术方法。下一步，应该在总结渤海综合治理攻坚战实践经验的基础上，探索建立国家部委层面的协调推进机制，总体谋划海湾生态环境综合治理，打好新时代升级版污染防治攻坚战，实现从海湾水质改善向生态环境质量全面提升的转变。

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五是提升湾区生态环境治理监管能力。加快推进湾区海洋生态环境保护监管能力建设，提高海洋监测机构基础能力水平，加强海洋生态环境监测人才队伍建设，完善海洋生态环境监测站点网络布局。加强海洋应急和执法能力建设，补齐海上机动能力短板，逐步建立政府主导、企业参与的国家海洋环境应急响应体系。提高湾区海洋生态环境保护监管信息化水平，构建海洋生态环境信息化监测体系。深入开展污染物溯源解析、污染治理、生态修复恢复等技术研发，加强技术产品的市场化转化应用，为湾区生态环境治理提供科技支撑。

六是实施湾区生态环境治理重大工程。“十四五”开始，采取“国家试点示范+地方系统治理”相结合的方式，分梯次推进湾区生态环境治理。以渤海湾、杭州湾、长江口、珠江口、北部湾等重点湾区为引领示范，实施陆域—流域—海域生态环境的一体化协同治理，打造生态环境联保共治的示范引领区。在国家示范和引领下，按照“一湾一策”原则，沿海省市地方有序推进百余个海湾的个性化精准治理，推动解决沿海区域性的突出生态环境问题，不断提高公众的幸福感、获得感和安全感，建设“水清滩净、岸绿湾美、鱼鸥翔集、人海和谐”的美丽海湾和美丽海洋。

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文章来源：原刊于《中国环境报》 2020-07-15

作者：王菊英，国家海洋环境监测中心党委书记、研究员