谈萧等：陆海统筹视野下我国海洋保护地法制变革困境原因探析

一、传统陆海思维模式的影响
陆海分离
; {+ L/ e% T8 M1 t5 L+ s2 k6 j陆地与海洋在物理层面,天然形成了空间隔阂。在传统陆海分离观念的影响下,法律制度上的构造和治理应对路线也存在着明显差别。在成文法体系下,这种行为模式轨迹在一定程度上会显现在立法文本之中。我国在1979年颁布了《中华人民共和国环境保护法(试行)》,而后又于1982年单独颁布了《中华人民共和国海洋环境保护法》,海洋环境保护的专门立法,表明在我国环境法制构造时的陆海分离观念和倾向。此外,在我国每个五年计划初始之年,国家会出台《全国海洋经济发展规划》,沿海各省参照该规划结合自身情况再制定本省的五年海洋发展规划。我国四大海洋海域分别跨越了几个沿海省份,在海洋的高速流通性以及陆地对于海洋的高度影响之下,单独省份在制定海洋发展规划时仅仅针对本省沿海海域,也是不科学的。
7 _) n0 _: _7 D1 V$ V4 A) }+ O: \2 y* q具体到海洋自然保护地的法律制度,原国家海洋局在1995年印发《海洋自然保护区管理办法》,2005年印发了《海洋特别保护区管理暂行办法》,2010年印发了《海洋特别保护区管理办法》,并相继制定了相关技术标准。针对国家级海洋保护地的管理,原国家海洋局制定了《国家级海洋保护区规范化管理和建设指南》和《国家级海洋保护区监督检查办法(试行)》等,形成了相对完善的单独海洋保护地管理规章标准制度体系。其与陆地自然保护地的管理虽不是泾渭分明,但明显也深受陆海分离理念的影响。
/ I. l( |) ^% t& f$ G2 ]) z重陆轻海
4 [8 q1 J7 n7 V; A% [8 @0 e从海域开发利用角度上看,长期以来我国对于海洋的开发“重近岸开发,轻深远海利用,重空间开发,轻海洋生态效益;重眼前利益,轻长远发展谋划”。重陆轻海的思维模式导致政府与公众长期海洋意识淡薄,缺乏对海洋战略意义的重视。这种观念的影响,反映在目前部分沿海地区的海洋开发活动中。海洋空间的分布不均衡,沿海地区的开发集中且密度高、强度大,甚至压缩了多种海洋生物的生存空间。例如,占用海洋生物的产卵场、孵化场、索饵场及洄游通道等。此外,大片远海深水区,特别是专属经济区和大陆架的资源相当丰富,但是由于开发水平限制等因素,目前仍处于低水平开发状态。严重失衡的海洋生产空间布局,是海洋资源破坏与沿海海域的生态环境恶化的重要原因之一。海洋作为人类的第二生存空间影响到世界历史走向和发展格局时,“重陆轻海”观念所带来的深层影响会改变国家和民族的命运。传统陆海思维模式在一定程度上限制了陆海统筹视野下海洋保护地法制的变革,陆海二元影响了在治理主体的责任划分,相应的衔接机制也不甚成熟。随着人类对生态环境的进一步理解,生态要素之间的相互融合、相互影响已被人们所知晓。“山、水、林、田、湖、草”存在于同一个生物圈内,陆海生态环境损害存在着紧密的空间联系。例如,陆源垃圾倾倒、海洋渔业养殖、船舶排放污染等造成的海洋环境污染问题;又如,为发展海洋经济在海岸线进行围填海对海洋生态带来人为破坏。陆海统筹是陆海两种生态经济系统相互作用下的必然趋势,这是海陆两大系统在资源、环境和社会经济发展等方面客观上存在的必然联系所决定的。我国已提出“坚持陆海统筹,加快建设海洋强国”,在陆地和海洋空间的统一规划系统内,陆海统筹观念是对陆海分离观念的革新。在此背景下,国家的海洋主权意识、海洋安全利益以及海洋资源的重要性,都应得到重视。
* `- U7 w9 B2 @: |% ]/ I) M* @' t二、海洋保护地法制顶层设计缺失
“顶层设计”概念源于工程学领域的自顶向下设计,是一种针对某一具体的设计对象,从目标系统的整体高度和全局观念出发,进行总体构想和战略设计,自顶向下逐层分解细化,注重与实际需求的紧密结合。“顶层设计”概念在我国首见于“十二五”规划之中,是近年来中央文件中经常性出现的名词,也是我国中国特色社会主义新时代重要的改革逻辑——由中央政府从全局的角度,从顶层角度整体地对国家战略进行统筹规划,合理分配资源,引领目标的实现。
& S$ v5 W2 \4 s& Q& a陆海统筹的实质是从国家层面跨越部门、行政区划的限制,对陆域、海域的全面规划。自上而下的管理政策和协调机制必须有法律文件的保障,缺乏法律“护航”的海洋保护地管理体制无法达到理想的陆海统筹效果。目前,我国海洋保护地相关法律以海洋保护地性质划分为海洋自然保护区、海洋特别保护区,各有不同的法律文本。与海洋保护地法律制度配套的海洋监测、海洋经济调查、海洋标准制度等,更是散见于各种部门规章和地方立法之中。海洋保护地呈现的中央与地方的两级管理模式,在陆海统筹上提供支撑的法律制度变革缺乏科学的顶层设计,发展方向因此模糊不清。海洋保护地法制建设是一个复杂的系统工程,若缺乏科学有效的顶层设计,陆海各建设部门与管理部门以及相关执法机构单独为政,治理主体责任划分不清,难以实现海洋生态环境的整体全面保护,也会给海洋资源的开发利用带来不下的阻力。陆海统筹是一场海洋管理与陆地管理运行模式的变革,就支撑它的法律制度而言,整体的规划也必须进行顶层设计,才能够得到有效、可持续的发展。因此,海洋保护地陆海统筹法制建设的首要任务是要搞好顶层设计,将海洋保护地的管理体制从“专门级”升级至“全局级”。
也就是说,在陆海统筹的视野下推进海洋保护地法制的变革,需要在加强宏观思考和顶层设计的基础上开展,需要更加注重整体性、系统性、协同性。具体而言,在生态文明建设的深化阶段,我国海洋保护地法律制度的顶层设计需要在中央提出的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的基础上,从顶层构建一个宏观视野下的统筹协调机制,包括:确立各参与海洋管理主体的职责分配与交流协调系统;发挥海洋保护地维护海洋生态环境的重要作用;基于提升海洋经济高质量绿色发展的需要,对相应的配套制度进行更完整、更科学的谋划。
三、发展需求矛盾与资源配置矛盾
由于物种相互作用的复杂性以及海洋种群的动态性,人类很难获得海域及其生态系统的完整知识,而海域价值的实现是由人来完成的,这一进程受制于人类对海洋的认识程度和海洋科技发展水平。海洋空间与海洋资源如何合理利用这一问题正逐渐影响着我国海洋经济的发展方向。自然资源部颁布的《2019年中国海洋经济统计公报》显示,海洋生产总值占国内生产总值的比重为9.0%,占沿海地区生产总值的比重为17.1%。可见,海洋经济已经成为我国经济的重要组成部分。海洋经济与海洋生态环境保护之间价值观念冲突的本质,是海洋保护地经济发展需求与生态保护需求的矛盾。我国目前针对单项海洋资源的开发、管理和保护而制定的法律法规,过于强调相应资源利用的特殊性和重要性,而忽视了其他海洋环境资源的保护与开发。正如有学者指出,我国环境管理的法律法规种类繁多,却各自为政,政策之间缺乏协调。缺乏具有统领性质的海洋基本法律,难以让海洋环境资源保护与开发的法律形成合力。另外,在我国,行政绩效考核直接影响着主政官员的价值选择偏好与行动逻辑。行政官员的经济绩效诉求,是导致环境污染事故频发的根本原因之一。在我国,由于海洋自然保护区的保护对象多为滩涂、奇特景观、动植物栖息地等,其生态价值远大于直接经济价值。而大多数保护地与居民区也有着相当距离,地方政府在没有民众的监督下,为了地方政绩往往会选择追求经济价值而忽视生态价值。这个问题集中体现在部分地方政府依仗手中的权力,凭借行政审批、行政许可等行政手段干预海洋经济市场,借由市场手段实际仍是行政思维下的行政方法,放纵企业以牺牲生态环境的方式追求经济的高增长。另外,也存在着在海洋生态环境保护法规相继出台后,部分地方政府为迎合环境生态建设,又以过于严苛的审核标准约束和限制或阻碍涉海企业的发展,从而限制了海洋经济增长与优化。
海洋经济发展中不平衡、不充分的资源配置矛盾也同样突出。资源配置既包含生产的自然属性,也包含生产的社会属性,是两者的统一。我国是海洋资源利用大国,资源的天然配置导致海洋资源的利用主要集中资源丰富且容易开采的地区,远海具有生态价值意义的海洋生态环境又易因自然因素受到破坏。就目前而言,我国海洋开发活动主要集中在资源比较丰富、生产力比较高和易于开发利用的滩涂、河口、海湾区,以及部分蕴含着重大生态价值的海洋保护地。相比之下,大片远海深水区域虽然海洋资源储备丰富,但开采难度大,需投入资金大,管理和防范突发性海洋灾害的难度也大,这导致目前远海深水基本上开发程度仍较低。海域资源的再配置主要包括市场配置和行政配置。市场配置为竞价高者取得海域使用权,资源配置的结果与经济效益直接挂钩,海域的社会、资源环境等综合价值未得到充分体现。行政配置如上文所讲,存在着部分政府部门为了政绩注重经济效益而忽视环境价值。政府通过制定海洋整体发展规划、采用政府投资引导整个国民经济参与海洋经济发展远海经济是其宏观调控的体现。但就目前来看,政府发挥其补充市场决定性作用外的调控功能还比较有限。随着海洋经济重要性日益凸显,沿海海域海洋产业竞争加剧,产业结构趋同、低质化明显,甚至出现相互冲突和矛盾的现象,即使在一个沿海省域内,各个分辖区也难以形成海洋开发利用的整体统筹。由于缺乏全局性统筹规划,各地立足于自身资源进行开发利用,从渤海湾到北部湾,大型石油化工、港口码头项目争相上马,临港工业园遍地开花,产业同质同构严重,产能过剩,布局分散。这既导致了海洋资源利用效率低,可持续开发利用面临重大挑战,也导致沿海与湿地滩涂生态系统功能退化严重。
  
文章来源：节选自《陆海统筹视野下海洋保护地法律制度研究》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2021年01期
作者：谈萧，广东外语外贸大学广州绿色发展法治研究中心教授；苏雁，广东外语外贸大学广州绿色发展法治研究中心研究人员