魏正波等：广东省陆海统筹规划管控策略与管控方法

一、广东省陆海统筹规划管控策略
陆海统筹规划管控模式
7 \# d/ v8 S- A( d借鉴国际海岸带规划“绿色健康”和“综合管理”的理念，提出保护、利用、特色“三位一体”的陆海统筹规划管控模式。“保护”体现的是“共生与永续”，核心是在充分了解海岸带的资源状况的前提下，对海岸带资源进行整体保护，以达到人与自然的和谐共生以及永续利用；“利用”体现的是“效益与和谐”，核心是在对海岸带进行资源保护的前提下，研究如何对海岸带进行有序、高效的合理开发，以保证海岸带的可持续发展；“特色”体现的是“阳光与文化”，核心是将海岸带地区打造成为区域内独具特色的“阳光海岸带”和“文化海岸带”。
/ I- v# e' E8 p陆海统筹规划管控策略
/ i/ [  t3 c0 G  f. q0 v. Q) [生态保护策略
1）加强海岸带生态空间管控首先，陆海统筹划定生态保护极重要区和重要区，确保生态系统的完整性和连通性，保留重要的山海通廊、河流绿地廊道，消除陆域、海域生态斑块保护等级不匹配等矛盾；其次，强化陆海空间分区统一衔接，对于海岸线两侧的陆海生态空间，统一确定为生态保护区或生态控制区，并将其中的陆域和海域生态保护红线连接闭合，确保红树林、滨海盐沼、河口等陆海连续分布的生态系统或其他自然区域得到完整保护或保留；再次，优化海岸带自然保护地，整合优质海岸带生态资源，在湛江雷州半岛、深圳大鹏半岛等陆海生态资源集中地区，谋划建立跨越海陆边界、行政区划的海岸带国家公园；最后，制定专门的海岸带生态空间管控要求，细化陆域和海洋生态空间管控要求，生态保护红线外的海洋生态空间制定正面清单管理。2）建立海陆一体化生态管控网络首先，划分“区域—流域—海域”管控单元，基于海洋环境容量控制河流入海污染物总量，遵循“以海定陆、以水定城”的理念，按照“区域—流域—海域”逐级管控思维，将广东省划分为海岛区、珠江口湾区、沿海区、沿江区、沿河区5种类型，构建海陆统筹的生态环境分类治理模式；其次，推进入海河口的保护修复，制定广东省重要入海河流名录，明确重要河口蓝绿基底控制区的划定原则和保护范围，保护河口特有的生态系统、自然景观和蓝绿生态廊道；再次，加强海岸线整治修复，通过退围还海、退养还滩、退耕还湿等方式，逐步修复已被破坏的滨海湿地，建设生态海堤，逐步修复受损的岸线，促进人工岸线向生态岸线转变，不断提升海岸带生态功能。3）加强红树林生态系统保护修复，提升生物多样性水平首先，优先保护广东特有的红树林生态系统，将红树林相关自然保护地，以及自然保护地外的红树林、红树林适宜恢复区域，全部划入生态保护红线实行严格保护；其次，全省统筹部署红树林生态修复工作，明确红树林保护修复的区域布局、建设任务、重点内容；再次，以典型生态系统修复为切入点，布局海岸带生物多样性保护项目，针对中华白海豚、海龟、黑脸琵鹭等广东珍稀濒危物种，修复自然生境，开展动态监测。
% ~2 L( Q8 o/ L+ G8 J: J7 u1 h开发利用策略
延伸陆海产业链条，建设海洋产业生态圈。首先，强化陆地与海洋产业的有效对接，把海洋资源的开发利用与陆地空间的结构调整、产业布局及基础设施建设相结合，形成资源合理利用、环境有效保护、区域经济快速发展的海洋产业生态圈，推进跨行政区整合海洋资源，积极培育半径15 km的科研、生产、加工、销售一体化的海洋全产业链；其次，强化海岸带功能分层复合布局，围绕陆海产业联动、港产城一体化发展、海洋一二三融合等发展理念，优先保证赖水用途，如渔业、滨海旅游、港口码头、船舶制造等功能，将适合的功能分别在腹地、近岸、临海、海上等不同区域，与公共活动、娱乐、休闲设施相结合，海岸线近岸地区强化复合集约布局，融合公共绿地和商业、文娱、旅游等多种功能；再次，加强重点开发类资源统筹利用和管控，优化港口布局，有效提高港口岸线利用效率，建设分工合理的港口群，避免恶性竞争，引导传统渔港向现代化综合渔港、生活类城市功能发展，同时融入城市服务、滨海旅游等复合功能，沿海石化基地与城市生活区设置足够宽度的生态隔离带，尽量将危险品仓储置于离岛，确保距离城区的最大安全距离。
特色塑造策略
! |; q4 m- |1 W) f& L& V' L1）以滨海绿道塑造海洋魅力，丰富“山、海、城”游玩体验首先，以1 875 km的滨海公路串接起丰富的旅游资源，充分展现广东最美的海湾、沙滩、海岛和海洋生物等生态景观资源；其次，打造半径30 km的港深珠澳海洋休闲圈，全面加强广东与港澳的旅游合作，增加海岛出入境口岸，放开游艇航行管理限制，发展邮轮、游艇、帆船等三大航海体验经济。2）建设集旅、居、业于一体的滨海都市兼顾多样功能，滨海沿线布局重大文化设施与文化街区，通过预留滨海生态廊道和构建垂直海岸线的滨海街道、立体公共空间连接体系，形成系统连续的滨海慢行系统和宜人尺度的滨海街区，提升滨海公共空间的可达性与连通性。3）塑造滨海特色景观，提供海上看广东的新视角充分展现广东的亚热带滨海风情，引导城市滨海天际线，按照滨海建筑和山体韵律起伏的“双W”原则，形成背景山体与前景建筑起伏变化的沿岸轮廓效果。
二、广东省陆海统筹管控方法
% d$ [3 h& f: R# K+ [) \1 u* z1.明确陆海统筹区线管控要求
在省级层面划定陆海统筹管控分区与控制线，对应海岸线的分段，指导下层次海岸带分类实施、分区精细化管控。在陆海资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，综合考虑海岸带生态敏感性和相关法规控制要求，衔接落实各类涉海规划提出的刚性要求，针对陆海统筹涉及的资源要素，划分严格保护区、限制开发区、优化利用区。在划线管控上，首先，严格落实自然岸线保有率，结合海岸线修测，确定自然岸线的空间分布；其次，划定海岸建设后退线，防止海岸受到人工侵占和自然侵蚀，保护沿海区域及近海水质，提供自然海岸线的开放空间环境，促进沿海地区的可持续管理；再次，划定入海河道控制线，保护生态缓冲区，保持河口湿地的原始面貌与功能，保护生物多样性和珍惜物种资源，保持河口地带的景观开敞性。
2.完善海洋生态环境保护制度
# C/ t' \& P: Z5 |  j加强海洋环境保护法律法规体系建设，推进“湾长制”等制度建设，推动红树林保护修复立法，探索海洋生物多样性保护立法；实行排海污染物排放总量控制制度，建立陆海环境统一质量标准和污染物排放监测网络。建全海岸带生态保护管理体制，包括海洋生态环境监测预警协调机制、近岸海域垃圾清理联合执法机制等；构建海洋生态损害赔偿机制，建立海岸线分类保护制度，严格保护特殊岸线，限制建设项目占用自然岸线；完善海洋生态补偿机制，探索海洋生态补偿的财政转移支付模式，通过财政转移支付等方式对海洋保护区等重点生态功能区的保护与修复进行补偿。
3.建设海岸带重点资源项目库
2010年以来，广东省实施的海岸带生态修复项目包括国家海域海岛整治修复项目、“蓝色海湾”建设项目、“美丽海湾”试点建设项目、省级海域使用金整治修复支持项目和地方政府自筹资金整治修复项目5个方面。借鉴美国海岸带管理计划，如由政府制定的5年一次的海岸带改善项目、每年的海岸带非点源污染控制项目和由民间组织向地方政府提供资金的海岸与河口土地保护项目。广东省可以采取自上而下的整治修复项目与自下而上的沿海保护项目相结合的方式，除了国家和省级按年度列出海岸带整治修复项目外，可以由地方和民间每年向广东省申报具体的沿海保护项目，以市场类项目为主开展海岸带保护与利用。
4.探索陆海使用权的立体分层设权
强化海岸带地区的立体开发。按照中央统一部署，支持深圳率先提升城市空间统筹管理水平，依据相关法律法规，推动在建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，探索按照海域的水面、水体、海床、底土分别设立使用权，促进空间合理开发利用。后续进一步在广东省其他地区推广陆海的立体分层使用。海岸带的陆域部分强化滨海地下空间利用和空中连廊建设，使滨海公共空间与周边城市空间实现地上与地下相连，实现交通易达性和步行人性化；海域部分根据海洋资源种类和利用方式，评估海域分层使用的可行性，建立适宜的“功能组合清单”，并结合清单制定各类用海活动的限制性措施，推动海洋国土空间用途管制向三维管理转变。


文章来源：节选自《国土空间陆海统筹规划策略与管控探索——以广东省为例》，原刊于《热带地理》2022年第4期
作者：魏正波，中国城市规划设计研究院深圳分院高级规划师；罗彦，中国城市规划设计研究院深圳分院总规划师、教授级高级城市规划师；肖锐琴，中国城市规划设计研究院深圳分院城市规划师；何舸，中国城市规划设计研究院深圳分院高级城市规划师