刘明等：拉美国家在南极事务中的战略优势及其政策

“世界的外围，南极的中心”，用这句话形容拉美国家在南极事务中的特殊地位并不为过。拉美国家虽然在经济建设、社会发展等方面存在种种问题，但在南极事务中却俨然以“南极国家”自居，也具备南极大国的实力和影响力。智利、阿根廷等拉美国家不仅具备地理优势，拥有悠久的南极探险史，也是南极国际治理的主要参与方。近些年巴西、乌拉圭、秘鲁、哥伦比亚、厄瓜多尔等国在《南极条约》体系框架下，纷纷制定务实的国家南极政策与国家南极活动计划，努力促进其在南极洲的利益和存在，巩固国家在《南极条约》体系内部的角色，并将南极活动引向国际合作，这种情况在各国持续参加有关《南极条约》体系的国际会议以及发展与其他国家的考察船舶和考察台站的科学合作研究活动中尤其明显，拉美国家在南极问题中的话语权和影响力明显增强。
第一，纵观历史，拉美国家在南极扮演着重要角色。拉美国家不仅拥有较长的南极探险史，而且在南极事务中占据重要地位。早在18世纪，英国水手威廉·史密斯（William Smith）的“威廉姆斯”号，以及安德鲁·马克法拉内（Andrew Macfarlane）的“大龙”号（Dragon）就从智利的瓦尔帕莱索港出发，到达南极半岛。在当时，智利南端的蓬塔阿雷纳斯（Punta Arenas）就已经成为出入南极的重要门户。1904年，阿根廷开始在南极进行活动，之后从未中断。阿根廷也是世界各国中较早在南极从事海豹捕猎的国家。1959年阿根廷、智利作为原始缔约国加入《南极条约》，并成为《南极条约》第一批协商国。之后巴西（1975年）、乌拉圭（1985年）、秘鲁（1989年）、厄瓜多尔（1990年）先后成为《南极条约》协商国（拥有发言权和投票权），也成为南极研究科学委员会（SCAR）、国家南极局局长理事会（COMNAP）以及南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR）等南极国际组织的正式成员国。其中阿根廷和智利是《南极条约》的12个原始签署国中的拉美国家，并对南极洲有领土要求，其中阿根廷的领土要求范围为西经25°～74°，南纬60°以南的扇形区域（面积965597平方公里），智利的领土要求范围西经53°～90°，南纬60°以南的扇形区域（面积1 250 000平方公里），英国、智利、阿根廷3国对南极提出领土要求的大部分地区相重叠，智、阿两国均认为南极半岛是他们的领土。《南极条约》中相关条款的制定就深受智利法学家埃斯库德罗的影响。
* M1 _* k5 S+ [" C/ ~另外，阿根廷首都布宜诺斯艾利斯是《南极条约》秘书处所在地。而智利是在南极研究方面有着较强影响力的国家。此外，阿根廷是全世界拥有南极科考站最多的国家（6个全年站，7个夏季站），智利有9个（3个全年站，6个夏季站），巴西、乌拉圭在南极建立了全年考察站。厄瓜多尔、秘鲁、哥伦比亚在南极建立了夏季考察站。委内瑞拉于1999年成为《南极条约》非缔约国，在南极还没有建立考察站，但积极参与南极事务，目前正在为南极建站做准备。拉美南极考察站和设施主要集中在南极半岛及附近海域，这是南大洋最具生产力的地区之一。另外，作为不结盟运动的重要成员国，阿根廷等拉美不结盟国家在不结盟运动中大力呼吁各国加强对南极的保护以及共同进行南极科研活动，阿根廷可以为各国提供便利条件。正是在阿根廷等国的推动下，不结盟运动对南极事务的关注度日益增多。可以说，拉美国家通过各种方式广泛参与南极事务，在南极规则制定和南极活动中越来越具有较强的话语权和影响力。
第二，智利与阿根廷具备独一无二的地缘区位优势，具备为多数国家向南极进军提供可靠后勤保障的能力。两国是距离南极最近的国家，尤其是智利的蓬塔阿雷纳斯（Punta Arenas）、威廉姆斯港（Puerto Williams），阿根廷的乌斯怀亚（Ushuaia）是距离南极最近的几座城市。两国充分利用这得天独厚的地理优势，积极与其他国家展开合作，为他国南极科考和旅游等活动提供后勤保障服务。而拉美国家在南极后勤保障方面的优势十分明显，主要体现在：
第一，运营成本低。由于智利和阿根廷距离南极半岛最近，且各国南极科考站多聚集于该地，所以从蓬塔阿雷纳斯和乌斯怀亚前往南极，其运输成本等要明显低于从澳大利亚的霍巴特（Hobart）、新西兰的基督城、南非的开普敦等地前往南极。
第二，智利等国拥有私营的南极服务公司，可以满足各国南极活动的多项需求。如在蓬塔阿雷纳斯有不同的南极服务公司，涉及物流和旅游等领域。2017年，南极蓬塔阿雷纳斯物流平台（Antarctic Punta Arenas Logistics）成立，作为国家和私人实体之间的联合工作组织平台，旨在将蓬塔阿雷纳斯定位为南极服务物流卓越城市。这不仅可以满足南极计划的各类需求，还能吸引游客将蓬塔阿雷纳斯作为去南极洲的起点。第三，智利等国拥有较强的南极活动救援能力。如智利拥有相对健全的空中和海上搜救系统，搜救工作主要由智利海军和空军负责。此外，拉美一些国家也实行相关税收优惠政策，以促进南极活动发展。因此，基于拉美国家得天独厚的地理优势和相对完备的后勤服务与保障能力，有更多国家选择拉美作为前往南极的核心基地，拉美国家的重要性也得以显著提升。
第三，智利、阿根廷等拉美国家在一些南极科学研究领域有一定优势。拉美国家在对南极气候变化、南极资源保护等方面有着深入的研究，在开展科研项目研究、选择和管理等方面有着丰富的经验。拉美国家南极制图和测绘技术也较为发达，如智利就是国际上普遍使用的陆地、航海和南极空中航行图的制作者。拉美国家还具备在南极内陆等气候恶劣地区顺利开展科学考察的能力。同时，由于拉美国家经常派出专家和学生到欧美国家学习相关技术，所以这些国家还拥有高素质的人力资源，接受过在极端环境中进行调查和操作的培训。例如，阿根廷多次派遣青年研究人员去德国、西班牙等国深入学习相关技术，加大对南极微生物学、寄生虫病等方面的研究。目前，拉美国家已经在上述领域的研究中位居世界领先地位。
0 ^4 d; Z! K+ M3 N  Z2 ^1 _, N4 q第四，拉美国家是《南极条约》体系内的主要参与者、积极活动者。自《南极条约》签署以来，拉美国家纷纷制定了雄心勃勃的国家南极政策和南极活动计划，加强在国际南极事务中的参与度，制定和维持全面、多样化和明确的南极研究方案，培训国家南极研究人员，在环境条件和《南极条约》规定的标准下，通过适当的空中和海上现代化技术手段的支持，提升南极基础建设能力，促进提高国家南极意识，建立科学信息交流和技术知识转让的国际合作机制，促进其在南极的永久存在和影响力。
( r, D5 D5 P5 Y% ]以智利和阿根廷为例，两国不仅共享南部火地岛，而且都拥有通往南极洲的门户条件。自20世纪初以来，两国就在该区域的利益达成了一致，维护国家在南极的主权权利既是两国在南极事务上的根本立足点与第一要务，也是两国外交政策的优先事项与永久目标。如在20世纪40—50年代，英国与阿根廷之间在南极发生了欺骗岛事件和霍普湾事件，两国围绕南极领土主权问题发生冲突，当时险些酿成战争。在这些冲突中，智利与阿根廷密切协作，共同反对英国。而在2012年，英国欲将部分南极土地命名为“伊丽莎白女王领地”，以纪念女王登基60周年，并计划将该领地列入英国地图。该事件导致南极主权争端时隔半个世纪再次成为南极事务的焦点，更加引起了智利和阿根廷对南极主权问题的警惕意识，促使其进一步密切合作、共同捍卫主权利益，以制衡英国。2012年阿根廷智利南极事务政治协调特设委员会成立，两国在国家南极政策中均强调科研与环境保护是国际合作优先领域。
此外，近年来南极生态保护备受全球关注，也成为两国致力于予以落实的重点议题。在《关于保护环境的南极条约议定书》框架下，两国对南极半岛生态环境的变化极为敏感，并密切跟踪气候变化对南极生态系统产生的影响，自2012年以来，阿根廷和智利一直在拟订一项提案，在南极海洋生物资源养护委员会的框架内建立南极半岛海洋保护区，以保护海洋生物多样性。目前，智利和阿根廷更加注重于通过南极制度框架和立法体系的创设与更新，寻求对南极考察活动予以规范，推动具体举措的有效实施。不过，智利与阿根廷的南极政策也存在一些明显差异。智利更加注重于南极保护区建设、加强通往南极洲的门户建设、南极渔业发展以及南极宣传活动等，通过这些行动来彰显其南极政治存在。相比之下，阿根廷对南极“领土主权”事务更加敏感，认为这关系到阿根廷的“民族自尊心”以及该国在南大西洋的影响力，因而其在南极硬实力建设方面与智利相比稍显滞后。可以说，智利与阿根廷相比更加务实一些，南极对外合作也更加活跃。
" t, }' D. x5 {& k: C. l巴西在南极的活动要晚于智利和阿根廷，1975年正式加入《南极条约》，并于1984年在南极建立了第一个科考站。近些年，巴西强化南极活动保障能力建设、制定具体的南极科研计划，推动科技创新并带动相关产业的发展，强化南极事务的国际合作和环境保护。9巴西努力提升本国在南极事务中的地位，通过各种方式增强其在南极事务中的分量，以缩小与其他南极大国的差距，在激烈的南极国际竞争中分得一杯羹，由此试图强化其“拉美地区领导者”的角色。近年来，乌拉圭、秘鲁、厄瓜多尔、哥伦比亚、委内瑞拉等拉美国家之间在南极合作方面不断加强，交流信息、经验和知识，在拉丁美洲南极计划管理者会议（RAPAL）框架下，在南极科学、后勤和环境问题方面合作紧密。拉美各国都将在南极洲的实际永久存在和长期参与科学研究活动作为其外交政策的优先事项，积极参与南极环境保护、科学研究、技术和后勤等方面的国际南极合作。
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文章来源：节选自《中国与拉美国家的南极合作：动因、实践及对策》，原刊于《太平洋学报》2020年11期
% v2 J& y4 y% g( |2 Y作者：刘明，大连理工大学东北亚国际发展和合作研究中心、马克思主义学院讲师；张洁，中国极地研究中心高级工程师