郭培清等：韩国“新北方政策”与中国“冰上丝绸之路”倡议的竞合关系

“新北方政策”与“冰上丝绸之路”倡议都是北向发展战略,有着北极开发的共同诉求,二者以航道建设为重点,将通过航道建设促进欧亚经济的整合和共同繁荣。“冰上丝绸之路”起自中国北方近海,穿越对马海峡、日本海、津轻海峡,过白令海峡连接北方航道,再经巴伦支海到达欧洲。整个“冰上丝绸之路”连接环日本海经济圈、俄罗斯和欧洲经济圈。中韩两国作为环日本海的北极航道沿线国家,北极航道的投入使用对两国而言都具有重要意义,“新北方政策”与“冰上丝绸之路”倡议具有较大合作发展潜力。

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一、“新北方政策”与“冰上丝绸之路”倡议的合作机遇

在我国东北地区进行战略会接

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“新北方政策”是韩国重要的“北向”发展战略,我国东北地区是其北向延伸至中国的关键点。“韩半岛新经济地图”的环西海圈经济纽带和环东海圈经济纽带都“北向”延伸至中国,环西海圈经济纽带与中国辽宁省连接,环东海圈经济纽带与中国吉林省连接。“新北方政策”服务于韩国发展与北部国家关系,再加上韩国意欲在俄罗斯远东和中亚地区的经济投资,“新北方政策”将打造一个贯通朝鲜半岛进而连接远东并延伸至北极的东亚经济共同体,将朝鲜半岛与北极航道南北联通。韩国北方经济合作委员会主席宋永吉在接受媒体采访时表示“文在寅总统的施政哲学是把俄罗斯、蒙古、中亚国家和中国进行经济上的连接,通过经济合作拓展韩国市场,缓和半岛紧张关系”。韩国在“新北方政策”下要实现半岛经济连通并连接到欧亚大陆的目标,势必经过我国东北地区。

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我国东北地区在“冰上丝绸之路”倡议中也具有区位优势。“冰上丝绸之路”从中国北方港口出发,穿越白令海峡,沿俄罗斯北方航道直到欧洲。我国东北地区地理上临近“冰上丝绸之路”,可借“冰上丝绸之路”出海并成为我国连接“冰上丝绸之路”的关键区域。东北地区在“冰上丝绸之路”中的区位优势已成为我国学者们的共识。如王志民、陈远航认为“冰上丝绸之路”建设与振兴东北老工业基地和俄远东开发可实现有效整合,促进东北地区发展。于砚认为“冰上丝绸之路”为吉林省扩大开放、经济腾飞带来了新机遇。张颖、王裕选认为“冰上丝绸之路”背景下,大连港有潜力成为东北亚航运中心。“冰上丝绸之路”将影响我国贸易体系和产业布局,重塑我国经济地理,为东北地区经济转型升级带来契机。

因此,东北地区是“新北方政策”与“冰上丝绸之路”倡议的合作关键区。事实上,我国东北地区也十分需要“新北方政策”和“冰上丝绸之路”倡议带来的发展机遇。近年来,我国东北地区一直面临较大的经济发展困境,主要表现在传统产业比例过高,经济发展动力不足导致高技术人才流失,高技术人才流失阻碍东北地区传统产业向高附加值、高技术和创新产业的转型,继而转推东北地区经济发展动力减退的恶性循环。虽然从2003年起国家就提出了“东北振兴战略”,但制约东北振兴发展的深层次结构性矛盾仍未根本消除,东北地区依然面临经济结构转型的难题。而“新北方政策”和“冰上丝绸之路”倡议在东北地区的战略对接将给该地区经济发展、产业升级带来重要契机。

在北极开发上可进行广泛合作

“新北方政策”与“冰上丝绸之路”倡议都表达了中韩两国参与“北极开发”的共同诉求。韩国在“新北方政策”及其落实措施“九桥战略”中涉及北极发展的主要领域是北极航道、天然气、造船三方面。中国以航道建设为重点,参与了北极地区的科学研究、基础设施建设、资源能源开发等活动。中韩两国在北极的诸多经济领域具有一致目标,可实现优势互补。在北极航道开发上,中韩两国都希望 “推动北极航道商业化使用”。两国都以俄罗斯为北极航道开发的重点合作对象,中国具有资金优势,韩国具有破冰船建造优势,中韩两国合力可加快推进北极航道商业化。此外,韩国在“新北方政策”中意图贯通朝鲜半岛并与北极航道相连,而朝鲜半岛交通物流设施的改善将有助于我国临近朝鲜半岛的东北地区与北极航道的连接。在北极能源上,中韩两国都对能源有着相当大的需求,都是北极能源的销售市场,北极天然气能源的开发可大大缓解中韩两国的“气荒”困境。中韩在北极能源投融资领域的合作,双方能源开发使用技术的交流,可促进两国在北极能源项目中的共赢。在其他经济领域,北极开发也为中韩两国未来经济发展带来机遇。通过参与北极基础设施建设,许多中国工业产品进入北极市场,韩国也正积极参与其中。中韩两国对北极开发的“共同诉求”,使双方在北极具有广阔合作空间。

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二、“冰上丝绸之路”倡议与“新北方政策”间竞争风险

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“冰上丝绸之路”倡议与“新北方政策”具有重要合作机遇,但也不应忽视二者合作过程中的竞争风险。

合作双方的信任问题

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“新北方政策”与“冰上丝绸之路”倡议合作的主体是中国和韩国,两国间合作意愿是双方开启合作的关键。韩国在“新北方政策”中表达了同中国等北方国家合作的意愿,“冰上丝绸之路”倡议则继承了“人类命运共同体”的“开放包容、共建共享”的理念,故中韩两国有推动两政策合作的客观意识。但韩国面对与中国的合作显然还存在信任不足的问题。韩国一方面希望通过与中国的经济合作获得丰厚利益,另一方面又担心中国在经济上控制韩国。此外,“新北方政策”作为小国撬动大国的战略,韩国必然以自己关注的重点为中心,在各个方面与大国进行对接,因而其在与大国合作过程中可能产生“搭便车”行为。如何增强两国互信,合理分配两国的风险与获益,是两政策能否达成实质性和深度合作的关键。

东北亚地缘政治的挑战

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“新北方政策”与“冰上丝绸之路”倡议主要涉及东北亚国家。比东北亚范围更广泛的东亚地缘舞台的特点是,大国关系处于亚稳定状态。亚稳定是一种外部僵硬而仅有相对较小的灵活性的状态。这种状态像铁而不像钢,易于受到不和谐力量的冲击而造成破坏性连锁反应的损害。不稳定的东北亚地缘政治形势会对“新北方政策”与“冰上丝绸之路”的合作对接造成影响。

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第一,“新北方政策”与“冰上丝绸之路”倡议的合作对接可能受到美国的干扰。布热津斯基曾指出:美国最理想的结果是把中国转变为一个实现民主化和自由市场的国家,如果不能实现这个目标,就要接受中国是一个地区大国,那么美国应当同意中国有多大的势力范围,这个势力范围就是朝鲜半岛。美国的目标是限制中国的影响力在朝鲜半岛以内,防止中国力量向海洋扩展。因而美国把韩国视为在东北亚的地缘政治支轴,在韩国保持强有力的军事存在和政治影响力,把韩国作为维护其亚太利益的桥头堡。当前美国已明确定义中国为战略竞争对手,提出“印太战略”对冲“一带一路”倡议。在中美博弈日益深化的阶段,具有推动东北亚经济共同发展前景的“冰上丝绸之路”与“新北方政策”的合作难免直面美国的挑战。

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第二,日本的态度也影响“新北方政策”与“冰上丝绸之路”倡议的合作对接结果。不论是“新北方政策”还是“冰上丝绸之路”倡议,“商业化利用北极航道”都是其重要内容。日本海是中韩两国进出北极航道的门户,中韩两国进出北极航道不可避免要经过日本宗古海峡或津轻海峡。日本一直因历史问题与东北亚国家摩擦不断,采取对美国的“追随外交”,认为中国商船和科考船舶穿越日本海会对日本的安全构成威胁,日本因素将成为中韩两国未来使用北极航道的潜在不稳定因素。所以,“新北方政策”同“冰上丝绸之路”的对接同东北亚一体化紧密关联,互为表里。

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面对北极国家的同质化竞争

“新北方政策”与“冰上丝绸之路”倡议的共同合作对象是北极国家。由于中韩两国北极利益的相似性,参与北极经济领域的类同,两国在对北极国家的合作过程中不免在某些领域形成同质化竞争。两国都希望打造本国港口为“冰上丝绸之路”在东北亚的航运枢纽(韩国政府倾力于釜山港),均十分重视在北极与俄罗斯的能源合作。例如在前文所述北极LNG-2项目中,中韩两国都意图参与北极LNG-2项目的股份竞争。中韩两国参与北极项目的同质化竞争,会使双方相对于北极国家均处于不利地位,进而导致双方面对北极国家的共同收益降低;而中韩两国如果采取合作策略,则会改善中韩相对于北极国家的地位,增加两国的共同收益;如果互相之间开展恶性竞争,那就没有赢家。故“新北方政策”与“冰上丝绸之路”的合作需要解决中韩两国同质化竞争的风险,促进双方发挥各自经济所长,处理好双方绝对收益与相对收益的平衡。

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俄罗斯的选择

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中韩两国都把同俄罗斯的双边合作置于优先地位,俄罗斯同时也积极与中韩两国开展合作,这客观上为俄罗斯对中韩两国分而治之提供了机会,因为合作的主动权更多地掌握在占据资源优势和航道优势的俄罗斯一边。

从中韩两国看,如果两国在此问题上不能保持冷静,堕入恶性竞争的怪圈,就会导致出现两败俱伤的局面。

从俄罗斯角度看,如果俄罗斯试图通过分化中韩以从中渔利,或可在短期内获得收益,但更可能给自身带来损失,迟滞北极开发,因为无论是国内市场的体量方面还是资本雄厚程度,韩国给俄罗斯带来的收益都逊于中国。因此如果俄罗斯采取理性和务实的态度,发挥在北极合作方面的积极作用,遵循互利共赢的道路,而不是怂恿和坐视中韩恶斗,则俄罗斯将注定成为最大收益方。近年来,俄罗斯学术界一直高度关注中、日、韩三国北极合作的协调机制,这一机制分为两个层次:三国学术界每年举办的三国北极论坛和由三国外交部门轮流举办的中、日、韩北极事务高级别对话。笔者通过与俄罗斯学者的交流,发现俄罗斯学者十分希望参与中、日、韩三国学术层面的对话,俄罗斯的这一意向无疑有利于打造多赢合作的局面。

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文章来源：节选自《韩国“新北方政策”与中国“冰上丝绸之路”倡议合作方案对比》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2020年06期

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作者：郭培清，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授，中国海洋发展研究中心研究员；宋晗，中国海洋大学法学院博士