全永波等：东亚海海洋生态环境跨界治理的对策

东亚海作为亚洲地区海洋经济发展的重要区域，更是海洋石油运输的重要通道，近年来生态环境承压剧增，跨界合作治理势在必行。当前，该区域海在生态环境跨界治理领域存在着治理内容单一、合作不畅等问题，可以在参考地中海和黑海的区域海治理模式基础上，构建基于整体性治理理论的区域海洋环境跨界治理机制。
一、构建东亚海生态环境治理的柔性化机制
在东亚海治理模式中，以单一政府主导的海洋生态环境跨界治理很容易产生运行职能“碎片化”的问题，即存在组织结构不够坚固和制度保障不足的问题，从而导致各自为政，治理资源分散且效率低下。由于东亚海地区中的南海、东海均存在一定的海域海岛权益归属问题，在生态环境治理领域要形成特定的国家联盟是有一定难度的，因此，当前推进国与国之间的环境治理柔性化机制相对可行。柔性化结构本质上是一种跨组织形态，以加强环境治理集权与分权的统一，既保持高层级机构宏观调控指导上的必要权威，又使执行者有可能在职责范围内处理某些紧急情况，避免造成组织系统各类资源的分散浪费和重复建设。东亚海作为相对独立的海洋生态系统，需要各沿海国、岛屿国协同参与，通过多边或双边协议形成海洋生态环境跨界治理的共识，促使东亚海国家从环境治理合作起步，推进地区海洋和谐、政治稳定。
! _: a. N) d5 P+ P6 A/ {+ b8 I在东亚海海洋生态环境跨界治理的问题上，必须突破国家和国内部门层级的限制，采取柔性化机制，可以通过信息化技术促进国内外跨界合作的有效性。在当前数字化技术大力发展的背景下，东亚海区域的海洋信息合作可在“一带一路”倡议框架下，积极推动跨界海洋环境管理部门协作，通过数字技术等手段对海洋环境污染情况进行精准的判断并提出科学的治理对策，消除跨界环境治理协调中“消极观望”和“信息孤岛”现象。
二、开展海洋环境跨界诊断和战略行动计划
9 Q" V' V6 N/ C4 b东亚海区域海项目是全球环境基金(GEF)运作的项目，主要海域包括黄海、南海、苏禄—苏拉威西海、帝汶海等。GEF的运作策略是区域海内相关国家通过联合行动来解决跨界治理问题，其中最核心的做法即为跨界诊断分析(Transboundary Diagnose Analysis，TDA)和战略行动计划(Strategic Action Plan，SAP)。按照国际水域项目的要求，东亚海环境跨界诊断分析可以通过以下四个步骤实施：
一是甄别和量化跨界环境问题，通过分析寻找相关影响因素，并进行优先排序；
7 O9 f9 r3 w( ^. u二是开展跨界环境问题成因分析，为问题解决和计划制定提供参考；
- ~" O0 b9 a; {% }. Y. w% q三是跨界问题环境影响和社会经济影响分析，为下一步制定战略行动计划(SAP)提供多元化参考；
, |5 `+ c# `( L- A5 [$ H四是开展机构、法律、政策和投资分析，为实施区域海项目和计划进行风险评估。在这基础上，准备和发起战略行动计划，着手制定南海、东海“生态环境治理行动计划”等。
( p- W& j9 c8 h% ^  d环境跨界诊断分析同样需要数字化技术支撑，因此构建东亚海区域信息库十分必要，通过加强区域内环境信息数据的收集和分析工作，建立环境数据信息平台，为海洋环境预警提供数据支持。同时，建立东亚海信息共享机制，相互分享治理经验，从而提高治理效率。
  q" _- T$ k5 [2 `三、开展东亚海跨界治理的功能性合作
“地中海行动计划”除了制定统一的《巴塞罗那公约》外，还有多个议定书明确了相关污染治理领域的功能界定，并辅之以权利保留条款，如《防止船舶和飞机倾废污染地中海的协议书》，能有效实现对船舶和飞机两类污染源的排放控制。东亚海和地中海同样是国际上公认的航行密集区域，且东亚海区域还存在一定的海域划界争议，如开展防止船舶倾废污染等功能性专项污染治理合作，可使相关划界争议因功能性合作的需要得到缓解。
在功能性合作构建过程中，建设国际化的海洋环境风险防控体系十分必要。因东亚海区域的特殊性，一些典型的海上溢油事故、海啸、赤潮等经常发生，这些灾害多数是跨界的，会对海洋环境造成巨大破坏。海洋生态灾害防控的国际合作主要体现在灾难预警和应急两方面。除了与周边国家的相关机构定期举办会议、实施联合搜救训练、参加国际组织的海事活动等之外，还可以针对不同类型的海洋灾害防控与其他周边国家合作，在区域甚至全球范围内建立海洋观测系统，构建先进的信息化灾害预警体系。
四、确立区域性海洋环境跨界治理的基本规则
1982 年《联合国海洋法公约》在多处提到了区域性法规、区域性规划、区域性合作等，目前国际上的区域性海域包括基于闭海和半闭海所构成的海湾或海域，如地中海、波罗的海、红海、波斯湾等，也包括处于共同海岸线的区域性海域。东亚海是典型的半闭海和区域性海域，从多年的实践看，区域内国家也更倾向于通过区域协议来推进海洋生态环境治理。东亚海生态环境跨界治理可探求构建区域性海洋生态环境治理的框架、确立基本原则及区域合作方式，建立法律共治原则，形成合作治理的基本规则，是一种较为实际的方案。
& ~: J$ R5 k( K6 x4 v区域性海洋生态环境治理看似是一个环境问题，但实际上是一个国家和地区的经济甚至主权问题，这在已有的环境治理实践中得到了验证。海洋环境保护是低敏感领域，中国可以主动就国际上破坏海洋生态的违法行为表明立场和态度，并联合相关国家和国际组织开展调查，完善全球海洋环境的公益救济机制。例如，在太平洋公海区域，存在个别国家滥捕金枪鱼和鲸的违法行为，中国要基于国际条约规定联合国际社会予以警告和制止。在联合国环境规划署确立和实施的西北太平洋行动计划(NOWPAP)、东亚海行动计划(PEMSEA)中，我国作为参加国，应积极主动推进行动计划的落实，体现“海洋命运共同体”的中国担当。
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文章来源：节选自《海洋生态环境跨界治理合作机制：对东亚海的启示》，原刊于《浙江海洋大学学报（人文科学版）》2020年第6期
作者：全永波，浙江海洋大学经济与管理学院教授，中国海洋发展研究中心研究员；史宸昊、于霄，浙江海洋大学经济与管理学院硕士