【海洋观点】新时期陆海统筹的认识与要求

陆海统筹的本质是将陆地和海洋视为一个整体，因此，新时期国土空间规划体系下的陆海统筹，需要将海岸带规划作为实现陆海统筹发展的重要手段，进一步探索更具可操作性的高水平治理新路径。
一、国土空间规划体系中陆海统筹的主要途径
; [" ]% ^( \+ J- U( w《若干意见》明确海岸带规划是国土空间规划体系中唯一涉海专项规划，是对国土空间总体规划的细化、深化和补充，原海洋主体功能区划、海洋功能区划、海域利用规划、海洋生态保护规划等各类涉海规划都将融入各级国土空间规划和海岸带专项规划。
沿海省（区、市）的省级国土空间规划和沿海市县的国土空间总体规划中，应该设立涉海专篇，该部分是海洋空间保护开发利用修复的总体部署和统筹安排，是海域开发保护的基本依据，是海岸带专项规划的基础；在海岸带专项规划中，需要执行国土空间总体规划涉海篇章的规定和要求，重点落实用途管制，细化陆海统筹具体要求，提出划区划线等规划实施手段，对涉海行业规划具有“控制约束”作用；在沿海地区详细规划中，不管是沿海城市控制性详细规划还是沿海村庄规划，都需要将海岸带专项规划中的划区划线等管控要求，作为强制性要素落实到控规和乡村规划的法定文件中。
目前各级国土空间规划关于陆海统筹和海岸带规划的表达深度仍在探索中，青岛、深圳等城市已取得一定经验，普遍认为陆海统筹的核心空间载体是海岸带地区，省级和市县级海岸带地区范围可以差异化划定，管控侧重点也有所不同。总体上，国内大部分的海岸带规划始终延续“划区划线”的管控方法，但也存在差异：1）开发活动对水资源依赖程度尚未形成统一共识，对于“赖海项目”的用途和活动没有统一的术语界定和分类，不利于海岸带管理制度建设和后续的用途管制；2）在提出管制要求时，都在不同程度上存在笼统和标准化的问题，没有充分考虑到局部差异性、社会发展的综合性和实践应用的复杂性，导致管制政策可操作性不强。
0 V* O3 W) T" h6 R  s二、陆海统一用途管制的问题与要求
! a- M' O& U& @6 P  L1 D5 Z第一，陆海用途管制体系仍需完善。国土空间规划改革背景下海域使用依据发生转变，省级规划聚焦在宏观的陆海分区管控，市级规划则重点管控陆海用途分类。海域管控范围为平均大潮高潮时水陆分界痕迹线向海一侧，海洋功能区划分区至二级类，但目前海域管理板块的详细规划管控内容仍缺位，在实际操作层面无法像陆域一样实行精细化的用途管制。
9 L; p/ X/ [; ^0 f6 b; B第二，省级层面侧重目标引导。按照《省级国土空间规划编制指南（试行）》（自然资源部，2020a），省级层面陆海统筹主要是控制各类用地用海的目标年的面积和比重，明确海洋开发保护空间，提出海域、海岛与岸线资源保护利用目标，提出存量围填海的利用方向，明确无居民海岛保护利用的底线要求，提出海洋生态修复和整治目标、重点区域、重点工程，针对开发活动造成的滨海湿地大面积减少、自然岸线锐减等典型海洋生态系统受损退化等问题，通过开展整治和修复，逐步恢复遭到破坏的海洋生态系统结构和功能，提高海洋生物多样性，促进海洋生态安全屏障建设。
; Q; e. D- V! e$ O# Z1 f第三，市级层面侧重用途管控。按照《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（自然资源部，2020b），市级层面重在统筹全域空间利用和功能用途划定，实现海岸带陆海两侧的功能用途无冲突。依照海洋资源环境承载能力和陆海主体功能分区，统筹谋划陆域、海域开发布局，协调匹配陆海主体功能定位、空间格局划定、开发强度管控，实现陆海产业、生态、基础设施、公共服务等一体化统筹发展。
第四，陆海用途分类实现统一。《国土空间调查、规划和用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资源部，2020c）试图在全域实现陆域、海域用途管制的全覆盖。该指南遵循陆海统筹原则，在分类体系设置上，将用海与用地分类作为整体考虑，将陆域国土空间的相关用途与海洋资源利用的相关用途在名称上进行统筹和衔接，实现陆海用途分类统一。该指南要求国家国土调查以一级类和二级类为基础分类，三级类为专项调查和补充调查的分类，要求国土空间总体规划原则上以一级类为主，可细分至二级类；国土空间详细规划和市县层级涉及空间利用的相关专项规划，原则上使用二级类和三级类。
三、陆海统筹的基本原则和管控思路
（一）陆海统筹基本原则
按照国家对陆海统筹的相关要求，归纳陆海统筹的基本原则：1）安全底线，突出陆海统筹的安全保障，预防海平面上升、风暴潮、爆炸等安全隐患；2）生态优先，按照生态文明理念，不断提升沿海地区的生态健康，减少生态污染与破坏；3）功能匹配，建立统一的陆海开发空间格局，统筹陆海资源开发与产业功能布局；4）公共开放，在安全、生态、协调的基础上，以人为本，加强滨海的开放性与公共性。
（二）陆海统筹管控思路
0 I2 `1 H& i2 _3 b" G% X由于目前中国的海岸带管理政策仍以自然岸线保有率的单一指标为抓手，除福建、江苏、青岛、威海等少数国内省市已出台海岸带保护与利用管理条例外，其他省市基本是以《海岸线保护与利用管理办法》《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》等国家层面政策文件为依据，就单一指标层层下发文件开展管控工作，与综合性极强的海岸带规划不相符合。2017 年广东省在实践过程中提出了“陆海分别划定三区三线”“陆海一体三生空间”等海岸带规划体系和创新内容，成为“多规合一”背景下海岸带资源管控的成功案例，也为后期广东省国土空间规划和广东沿海各市海岸带规划奠定基础。
2018 年国土空间规划体系改革以来，深圳、珠海、青岛、威海等城市已经开展了新时期的国土空间总体规划和海岸带专项规划编制工作，陆海统筹管理机制也在逐步理顺，综合来看，主要体现在 3 个方面：
' e' i. Q) v% a1 e& q, |一是于于事权管理的层次，基本明确陆海统筹的海岸带范围按照省级和市级分层划定。省级侧重于全域协调，由于陆海生态环境保护需要考虑入海河道的流域腹地、海洋产业布局需要考虑全域的产业空间统筹等因素，范围一般涵盖沿海县级行政区的陆域行政管辖范围及领海外部界线以内的省管辖海域范围。市级侧重于资源管控，涉及海岸线两侧的敏感地带，重点管控赖海产业布局、城市风貌塑造、公共空间系统等，陆域范围以沿海第一条城市主干道、滨海公路为界，或者以沿海山体分水岭为界，或者以海岸线内侧 2 km 为界，海域范围以近海第一条航道为界，或者 15 m 等深线为界，或者海岸线外侧 1 km 为界，情况特殊下可以包含全部管辖海域，各地根据实际情况进行划定。
二是越来越趋向于划定统一的“X 区 X 线”，但具体的管控要素各有不同。随着“多规合一”的推进，在延续海岸带划区划线管控的基础上，不同城市和地区根据自身特点和发展需求不断探索海岸带规划体系和内容创新。如威海市通过制定地方海岸带保护条例，整体建立“三区三线”政策管控办法，将各类控制要素落实到规划建设管理文件中，并提出了三大规划策略：1）以精心保护为宗旨，缔造生态海岸带；2）以精美品质为目标，塑造魅力海岸带；3）以精细管控为手段，打造和谐海岸带。
4 @, Z6 `! f  A5 h0 ]$ T; r6 L0 U$ X& ~三是规划编制过程中注重问题导向和政策导向向，更加精细化统筹海陆空间的管控。按照“为什么而管——管什么——如何管——谁来管——谁监督”的逻辑主线，各地都更加注重陆海资源评价和海岸带问题台账的梳理，明确规划解决途径，提出可操作性更强的政策建议。
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) b7 F1 N+ U  I' P5 P文章来源:节选自《国土空间陆海统筹规划策略与管控探索——以广东省为例》，原刊于《热带地理》2022 年第 4 期
作者:魏正波，系中国城市规划设计研究院深圳分院高级规划师；罗彦，系中国城市规划设计研究院深圳分院总规划师、教授级高级城市规划师；肖锐琴，系中国城市规划设计研究院深圳分院城市规划师；何舸，系中国城市规划设计研究院深圳分院高级城市规划师