【海洋观点】 维护中国在南极国家安全利益的对策

1980年，中国科学家首次登陆南极洲，开启了中国探索南极的历史进程。1983年，中国正式加入《南极条约》，建立了中国与南极法律规制之间的互动。伴随着中国南极事业的开展，中国国际关系和国际法学界对南极战略、政治和法律问题进行了持续的研究。然而，两大学科在南极研究中的分野比较明显，各自的研究视角相对孤立。在中国科学家登陆南极洲40周年、中国加入《南极条约》行将40周年以及中国南极事业迈向新的历史阶段之际，中国需要在总体国家安全观的指导下，联结南极研究中的国际关系视角和国际法视角，系统分析国家安全与南极法律规制的关系，以统筹把握和推进南极事业。
中国在南极的国家安全利益主要涉及进出自由与安全、科学研究、开发利用和环境保护等方面。维护中国在南极国家安全利益，就是要确保这些利益的安全以及保有持续维护这些利益安全的能力。鉴于南极法律规制与中国国家安全的重要关系以及南极法律规制发展对中国和国际社会的影响，中国可从以下方面着手维护自己和国际社会的共同利益。
3 Q% ]! A% p( z( e, J) J2 s! e4 [一、及早出台南极立法和政策白皮书
  O7 A' J1 _$ Q" \6 |& s  P4 L2 j制定南极立法和南极政策文件是管理本国南极活动、指导南极事务合作和维护南极权益的基本途径，也是南极条约体系的内在要求。包括美国、俄罗斯、英国和澳大利亚等在内的南极事务大国都非常注重用这两种方式来维护本国的南极权益，例如：美国有《南极保护法》（1990年）、《南极科学、旅游与保护法》（1996年）；俄罗斯有《至2020年及长期视角下俄罗斯南极活动发展战略》（2010年）及《俄罗斯公民和法人南极活动管理法》（2012年）。而中国目前只有若干管理本国南极活动的部门规章（其中多数是用来规范南极科考活动的）和一份带有白皮书性质的《中国的南极事业》报告。鉴于南极事务管理分散在不同的部门之间、上述部门规章调整范围有限且法律位阶较低，国际社会对中国南极活动关注度日益升高，中国应当积极推进南极立法，并适时发布南极政策白皮书。
; n9 l+ Q) v  K1 A7 {7 p在南极立法中，中国应从战略高度确立和体现中国南极政策的基本目标和主要原则，特别是需要在立法目的中强调维护“全人类的利益”，以弱化任何对南极的领土主权要求和据此提出的海洋权利要求。这完全符合南极法律规制的精神和国际社会的共同利益，有助于在南极践行“人类命运共同体”理念。比如，《南极条约》提出，“承认南极洲永远继续专用于和平目的和不成为国际纠纷的场所或对象，是符合全人类的利益的。”《南极条约环境保护议定书》认为，“深信制订一个保护南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统的综合制度是符合全人类利益的。”《南极海洋生物资源养护公约》称，“相信确保南极大陆周围水域仅用于和平目的，避免使其成为国际纷争的场所和目标，符合全人类的利益。”在南极政策文件方面，中国可借鉴《中国的北极政策》白皮书经验，在中国通过南极立法后或者在2023年中国加入《南极条约》40周年时发布正式的南极政策白皮书，对外阐明政策目标、基本原则、重点领域和实现路径，特别是表明中国认可、支持和维护现行的南极条约体系，维护南极的和平稳定。同时，鉴于《南极条约》不影响任何国家对任何南极主权要求的承认或不承认的立场，美国、俄罗斯、日本、荷兰、德国和印度已就澳大利亚等国的南极大陆架划界案向联合国提出外交照会，明确不承认任何国家对南极的领土主权要求，中国也可考虑在白皮书中表明这一立场。
; }+ g( d4 D! N. b二、积极行使在南极享有的国际法权利
南极法律规制赋予各国在南极诸多的国际法权利，包括科学研究自由、可为科学研究和其他和平目的使用军事人员或装备、自由视察以及协商会议的提案权和决策权等。行使这些权利可以合法、有效地增进一国在南极的利益，因而被南极事务大国所珍视。以1983年中国加入《南极条约》以来的视察数量与世界其他国家数量比较为例：美国开展视察10次，英国7次，澳大利亚8次，阿根廷4次，俄罗斯3次，德国3次，中国2次。而且，美国南极政策的内容之一就是“为了促进南极大陆的和平与安全，确定《南极条约》缔约方是否履行其在《南极条约》《南极条约环境保护议定书》和相关规定下的义务，根据《南极条约》第7条和《南极条约环境保护议定书》第14条赋予的视察权，美国定期对外国科考站、设备和船只进行视察。美国的视察计划有助于强调南极洲对所有国家都是开放的。”以美国为代表的一些国家还在南极条约协商会议中积极提交各类文件，以影响对有关事项的讨论和规则的制定，并一直使用军用飞机从事往返南极的运输和补给任务。相比而言，中国对这些权利的行使有限，这在一定程度上制约了中国对南极事务的参与度和影响力。未来，中国应通过积极行使这些权利来维护自身在南极的利益和国际社会的共同利益：首先，中国应将南极科考、南极政治和法律研究的成果及时转化为可支撑实务工作的资料，以此增强中国在南极条约协商会议和南极海洋生物资源养护委员会中提出会议倡议和文件的能力，并更加灵活地行使审议权和决策权。其次，在“监督”与“执法”方面，中国应积极行使《南极条约》赋予的视察权和《南极海洋生物资源养护公约检查制度》赋予的检查权，保障中国在南极的行动自由和维护南极利益。最后，在行使提案权、视察权和检查权时，中国可加强与有关国家的协调与合作，凝聚共识，增加联合行动的数量。
三、研究和健全南极旅游业管理制度
" ~5 a! i% g! C) Z3 N民事存在往往可以成为一个国家维护本国利益的坚实基础。中国南极事业在由国家主导的同时，不应将本国公民、法人等主体组织的非政府活动视为“干扰性因素”，特别是南极旅游业。鉴于南极旅游业的产业前景、带动作用以及中国籍游客的增长趋势，中国应确立支持南极旅游产业健康稳步发展的思路，将其作为增强中国在南极的实际存在、扩大对南极事务影响力以及满足人民需求和促进国民经济转型发展的重要途径。同时，中国应当明确南极旅游业行政主管部门，研拟南极旅游业综合管理机制，并在充分调研南极旅游业发展态势、中国公民和法人参与情况、既有国际法规则和行业规则及其发展趋势的基础上，研拟本国南极旅游产业发展规划。此外，中国还应立足国内南极旅游业发展需求和规划，积极引导和塑造有利于自身的南极旅游和非政府活动国际法规则。
四、全面评估南极环境损害责任制度
南极环境损害责任制度对一国南极活动的影响深远，这也是《南极条约环境保护议定书》附件六《环境紧急情况引起的责任》一直没有获得批准的重要原因。鉴于附件六前途的不确定性、未来重新谈判的可能性以及中国南极立法的需要，中国应组织各方面力量，集中研究和科学评估附件六的生效前景、符合中国利益的南极环境损害责任制度，及时谋划和确定2020年南极条约协商会议或之后讨论重新谈判责任制度时间表的对策，以及中国南极立法如何处理南极环境损害责任等。其间，中国可提早谋划与有关国家沟通南极环境损害责任制度的未来发展，共同探讨符合国际社会共同利益并易为各方接受的方案。
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; j  a& ?3 T( Y+ k& O& z文章来源：节选自《国家安全视角下南极法律规制的发展与应对》，原刊于《国际安全研究》2020年第3期
作者：吴慧，系国际关系学院副院长、教授；张欣波，系中国现代国际关系研究院海洋安全研究所助理研究员