【海洋观点】南极治理制度化发展趋势

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从南极地缘政治内在矛盾可知，较之历史上承载着彰显硬实力功能且热战频发的欧亚大陆、太平洋和大西洋，建制和改制是国家在南极彰显软实力的重要途径。
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第一，框定行为限度：协调制度合作的最低和最高目标。机制的生命周期由南极的客观属性决定，而不单由机制成员的利益决定。地理环境脆弱信号表明，对于一项因循地理个性建立的国际制度而言，其存续周期往往超越成员国的阶段性利益诉求。各国南极合作的最低目标是确保南极作为博弈平台不被安全困境摧毁，最高目标是保障参与方获得包括物质和声望在内的相对收益。最低目标是最高目标的前提，《马德里议定书》最能体现制度合作的最低目标，“科学与和平的南极大陆”是南极条约体系构建的目标，“科学与和平”要求国家对资源开发和政治博弈的去激进化。《南极海豹保护公约》《南极海洋生物资源养护公约》所涉及的“保护”和“养护”一词也包括合理使用，与南极旅游者经营协会（下文简称IAATO）的自律经营一道体现各国参与南极活动的最高目标，国家依靠隐蔽的制度套利获取收益和美誉。南极条约体系在海豹、磷虾和矿产资源等方面的约束，使合作机制朝着非市场化方向矫正，避免商业恶性竞争。
在框定限度后还产生了目标折中效应。南极条约体系承担从传统国际法主权声索到“条约内主权”拓展转变的功能。《南极条约》生效后，“主权”在三种意义层面被巩固：其一，借由媒体、学术界和政治明星反复重申“主权”；其二，通过科考站、基础设施投资和地方命名等方式，将法律和行政架构延伸到“南极领土”上；其三，构建碎片化的“管辖”事实并象征性地巩固。科学成果成为政治资本隐喻，科研人员成为南极“二轨外交”代表，制度内双边或多边互动被视为行使“共享主权”。
& \# C6 ?. X$ S% Y3 _% t第二，信息共享与制度互动：兼顾参与国适应性和行为趋同。适应性与行为趋同的区别在于前者是国家之于制度，后者是国家之于他国。就适应性而言，信息共享促进成员国官方及民间普及南极科学常识及生态文化，与制度产生价值共鸣；制度水平互动帮助参与国平衡自身在不同国际组织和机制中的立场，缓解多重身份困惑，进而减少制度间龃龉。就行为趋同而言，信息共享有益于参与国知晓与谁在参与博弈，对方可能的行动，以及结果与支付的联系；制度垂直互动促进国内立法捆绑，提高国家履行的一致性，减少行动冲突。其一，南极条约体系能够提供公正的沟通平台以减小国家间信息不对称。其二，南极治理需要国际制度间的水平互动。制度越完善，参与国对制度的路径依赖越强，颠覆合作的制度成本越高。其三，南极治理需要参与国完善国内制度，以实现制度垂直互动。
第三，成员多层次准入：平衡代表性与履约能力。成员准入关涉国际制度合作的权力分配和战略互动激励问题，解决治理赤字和民主赤字的内在矛盾。考虑到既要预防公地悲剧发生，又能避免再安全化风险，制度合作成员的有限性并非指参与方越少越好，而是应当平衡成员均质化和适度原则，激励各国培养科学能力，赋予不同国家符合其能力、需求和意愿的南极治理权限。《南极条约》的参与国已增至54个，其中协商国29个、非协商国25个，《南极海洋生物资源养护公约》（下文简称CAMLR公约）则由26个正式成员国和10个加入国组成。参与国无论从发展水平还是地理位置上看，都呈现均质化趋势，特别是在《联合国海洋法公约》和《马德里议定书》两个协议签订后，出现参与国增补的小高潮。这些国家已一定程度上在南极拥有包括商业收益和话语份额在内的不同利益并互为掣肘。国际机制的执行要依托赢家联盟来实现，小集团比大集团更容易组织集体行动。参与者过多，会引致“竞争均衡（competing equilibria）”，增加制度的不确定性。一个令人深思的观点是，在回应《南极条约》“非民主”质疑和反驳“人类共同继承遗产”提议时，曾有澳大利亚和英国等原主权声索国指出，1982年前的《南极条约》协商国已具有成员异质性，加之协商一致原则，可发挥有效的内部钳制作用，使决策过程之外的任何国家都不会处于不利地位。此番论说在当时虽显得避重就轻但不无道理，如今参与成员扩大，将更有希望避免“民主赤字”。与此同时，非协商国被授予正式且合法的边缘化地位，尽管这些国家仅有列席权而无决策权，但仍旧定义着全球南极治理体系的外围和边界。例如，曾为《南极条约》民主化进程带来负面激励的马来西亚，于1999年在英日韩等多国帮助下首次赴南极科考。土耳其于2015年在伊斯坦布尔大学成立极地研究中心，2016年首次组织南极科考，并于2020年建成永久基地。非协商国为南极行动提供安全作业技术支持，监测环境参数，环境污染事故应急做出了重要贡献。
就南极治理七大主题而言，其一，在和平利用与检查方面，成员的充分代表性能防范议事被个别国家利益绑架或舆论操纵，能力较弱或秉持异议的小国是合理的消极性存在，确保原则有效落实。其二，作为试错过程的科研、生物和矿产勘探等议题颇为考验一国后勤保障能力，南极洲许多动植物和微生物物种具备可用于生物技术发展的独特潜力，从生物资源探索到高附加值产品制成，要求国家拥有技术研发和市场转化能力。其三，就旅游和非政府活动而言，CAMLR委员会总部所在国澳大利亚、《南极条约》秘书处所在国阿根廷，以及新西兰、智利和南非都是南极的枢纽和平台。协商国和非协商国交叉合作条件便利，澳大利亚和瑞士、马来西亚和乌克兰、美国和智利都在筹划合作。其四，就气候变化和环境保护而言，分为积极治理和消极保护。消极保护倡导以最小程度影响南极自然生态，积极治理则意味着在掌握详实信息后采取建设性保护措施。从消极保护看，越少国家进入南极，对南极生态环境越有利。从积极治理看，科研水平越先进、自制觉悟越高的国家进入南极，对生态治理效能越有利。
. M* J$ K) n& V8 U( n" `9 c" h第四，设置程序屏障：统筹消极保护和积极治理。应对自然资源和国家能力的双重稀缺性，一直是南极治理中的难题之一。国家通过建构荒野价值指明南极生态保护和环境治理改进方向，然自在而非自为的荒野与自为而非自在的荒野价值之间固有的悖论是：人类的学术介入是赋予南极荒野价值的必要步骤，这使纯粹的荒野与荒野价值无法并存。统筹消极保护和积极治理有益于解悖。其一，以消极保护措施落实矿产资源冻结条款。其二，以积极治理协调海洋资源的开发与养护。
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7 z4 }$ @4 r* K2 N文章来源：节选自《南极治理：地缘政治博弈与国际制度合作》，原刊于《太平洋学报》2021年第12期
9 c. u) ]4 H, V7 T/ Q: N; O作者：朱翠萍，云南财经大学印度洋地区研究中心教授；吕嘉欣，云南财经大学印度洋地区研究中心硕士。