谈萧等： 陆海统筹视野下我国海洋保护地法制的变革困境

截至2019年底,我国已建立271个海洋保护区,初步形成了以海洋生态环境保护为主线、海洋自然保护区和海洋特别保护区相结合的海洋保护地的网络体系。海洋环境保护法律制度的逐步健全,对海洋环境保护事业发展的助力有目共睹,但由于海洋生态保护的相关法律理念和技术在近些年才得以发展,法律机制仍不成熟。在国务院机构改革前,我国对海洋保护地采取多部门管理模式与级别管辖模式,除原国家海洋局外,环保部、林业局、国土部、农业部、渔业部也管理着不同的海洋保护地,各地方海洋保护地更是各有规章。总体上看,我国海洋保护地法制缺乏对保护地体系的整体构建,呈现出法律回应不足、重叠设置、多头管理、边界不清的窘迫局面,导致陆海统筹既找不到着力点,又找不到发力点。
0 z* e' H  f7 H6 M- {4 O) T在国家大力推进生态文明建设的背景下,国务院涉海机构改革正在稳步进行,海洋生态环境保护的体制框架不断细化,有关法律的修订也在持续推进。陆海统筹视野下我国海洋保护地法律制度改革相关的实践也在有序展开。在这一探索过程中,存在着一些亟待解决的问题。
* |+ k8 f% c, x- Y9 C$ v/ f一、海洋保护地法律法规滞后政策缺乏充分协调
海洋保护地缺少最高层次的法律规定以及权威法律。海洋作为重要的国家环境资源,《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)并未明文规定其所有权问题,虽然学界普遍认可海洋资源包括在《宪法》第九条“等”字里,但由于缺乏基本法的确认,海洋法律体系还是存在着不容忽视的缺憾。同时,为海洋保护地的保护和发展护航的三部主要法规《海洋自然保护区管理办法》(国家科委 1995年5月11日批准,农业部1995年5月29日发布)、《海洋特别保护区管理办法》(国家海洋局2010年颁布)、《中华人民共和国水生动植物自然保护区管理办法》(农业部1997年10月17日发布),效力层级较低,法律约束力不强。在实践中,海洋保护地主要还是依靠各地自行制定的“海洋保护地办法”进行管理,而地方管理的成效也不尽如人意。地方管理的局限性也导致了陆海统筹规划的落实受到行政区划体制的限制。
现行有关海洋保护地建设管理的法律法规多在陆海统筹规划出台前制定。随着经济社会的发展,海洋环境保护与海洋资源利用之间的矛盾也在不断变换升级,现行陆海保护地法制部分规定已经不足以回应新时期陆海统筹的要求。另外,由于机构改革前,管理海洋保护地的管理权分布在六个不同部门,在制定部门规章时,各部门更多从本部门管理的角度出发,缺乏对海洋保护地整体的谋划与协调。目前我国出台的涉海法律法规大多数为专项立法,无法兼顾各个海洋环境要素,更缺乏陆海统筹规划的全局视野。对于海洋保护地而言,其区域内的涉海行业、企业之间争夺海域、空间、资源的冲突仍无法得到有效协调与规制,执法机关由于缺乏法律依据也无从执法。有关海洋环境保护法的部分配套法律法规也存在滞后情形,已不适应目前更具有科学性的陆海统筹管理思维。例如,陆源污染物的排放标准与控制制度、离岸水源监测、近岸海域水质目标考核制度等配套的制度尚未有明确规定,海洋生物多样性保护以及生态红线等领域标准还存在空白。
涉及海洋保护地的各类政策缺乏充分协调。为促进海洋经济的迅速发展,自20世纪90年代,我国相继制定发布了多项政策文件,例如,《中国海洋21世纪议程》《全国海洋功能区划》《全国海洋经济发展规划纲要》《国家海洋事业发展规划纲要》《全国海洋经济发展“十三五”规划》等。这一系列政策文件为建设海洋强国与海洋生态系统保护提供了保障。海洋的开发利用作为沿海地区新的经济增长点,很大程度依赖着对海洋资源以及海洋空间的利用。随着人类对于生态环境的认识进一步深化,海洋的开发利用政策也随之进入一个新阶段。实现海洋资源的可持续利用与海洋生态环境的保护成为我国建设海洋强国的重要着力点。但部分海洋保护地在建立之初的规划政策,一定程度上与陆海统筹观念存在摩擦。同时,在海洋保护地的开发利用中,与逐渐加大的海洋生态系统保护力度相比,沿海地区各项相关政策明显缺乏协调,陆地与海洋的发展政策如同咬合不齐的卡扣,难以实现陆海统筹。部分地区制定了过于严苛的《海洋环境保护条例》,也对海洋产业的发展和海洋生态建设政策形成了一定掣肘。此外,对于海洋保护地的合理开发利用,各地缺少足够的政策扶持,既缺乏促进市场活力的投资机制,也难以激发公众对海洋环境保护的意识。
6 W* ?- z4 n/ X& F2 |9 |二、治理主体的责任划分缺乏具体规定
, ]* h3 m& j/ k0 R/ `/ S1.海洋资源与生态的二元划分体制
在国务院本轮机构改革中,海洋资源管理与生态环境保护并没有实现管理权的统合,海洋资源所有权行使职能与海洋环境公益保护职能未统一到一个主体。海洋环境公益保护与维护还有赖于海洋资源管理与海洋生态监管之间的协作与相互制约。海洋资源与海洋生态的二元划分体制一方面有利于从所有者和监管者的角度开展对海洋管理的分工协作,有助于从多方面维护海洋环境公益;另一方面海洋资源与海洋生态环境存在着天然联系,其对治理主体的责任划分有更高要求。海洋资源之于海洋生态环境系统,不仅有资源经营的资产属性,同时也扮演着维护海洋环境公益的重要角色。例如,海洋生物多样性既有其资源效用性,也有对于维护生态系统稳定性的作用。维护海洋生物的多样性,必须依赖海洋资源管理部门和海洋生态监管部门的跨部门协作和相互制约。
2.政府分级管理体制
我国实行中央与地方政府分级管理海洋保护地的体制,即地方分割、部门分治的管理体制。自然资源部统一管理全国海洋保护地,而地方政府管理本行政区域内的海洋保护地。目前,海洋保护地欠缺从中央到地方的系统规划,由于海洋保护地空间布局不合理、分类体系不科学、管理体制不顺畅等原因,导致我国海洋保护地管理过程中存在空间分割、环境因素碎片化管理现象。甚至存在着同一自然地理单元内相邻、相连的海洋保护地因行政区划不同而呈现条块割裂的局面,从而出现海洋保护地管理分割、破碎以及孤岛化问题。中央与地方对于海洋保护地管理体制的多头设置、治理主体的责任划分缺乏细化规定、边界不清与权责不明,地方与地方之间,中央与地方之间也未形成系统高效、有机联系的海洋保护地管理体制,这影响了海洋保护地的海洋环境保护功能的有效发挥。
3.公众参与“泛主体”体制
在有关海洋保护地的部门规章中,企业与社会公众均为公众参与主体。例如,国家海洋局颁布的《海洋特别保护区管理办法》第二十八条规定:“海洋特别保护区管理机构应当组织区内的单位和个人参加海洋特别保护区的建设和管理,吸收当地社区居民参与海洋特别保护区的共管共护,共同制定区内的合作项目计划、社区发展计划、总体规划和管理计划。”虽然公众参与主体的广泛授予有利于推进海洋保护地的陆海统筹,但其存在着一定程度上的过泛化风险,需要在法律上明确治理主体的治理权限以及责任划分。环境资源作为公共物品,所有人都有享受美好环境的权利并承担保护环境的责任。因公众身份本身的不同,存在着自身视野的局限,其代表的利益也不尽相同。“泛主体”体制的公众参与式治理,首先需要解决各主体“参与权”的定位。企业与当地政府有着千丝万缕的利益关系,在海洋保护地的参与治理中,如果把握不好企业与政府之间的距离与边界,容易造成政府为企业背书,以公权力掩盖私利。在社会公众参与治理中,由于公众参与权在法律上并不明晰,社会公众对于政府环境决策的矫正功能身份,易被程序化的公众参与流程虚化,而仅仅成为表决机器。因此,尽管公众参与的“泛主体”体制对于海洋保护地的管理保护的优势是显而易见的,但其必须具备科学有效的参与治理规则,对各主体“参与权”进行准确定位。
三、陆海法律制度衔接机制不成熟
5 J) a6 j$ {  }我国陆海法律制度和规划是以海岸线为界相分离的。然而,陆域与海域从物理学角度来讲,两者存在着无休止的、复杂的物质能量交换。由于我国陆地与海洋在法律制度上缺乏有效的统筹衔接机制,已有海洋保护地规划中自然地理要素和经济要素未能高效结合,导致很难以最佳方式利用具有生态与经济双重价值的海洋保护地。陆海分割的法律制度设计在一定程度上影响到陆海统筹的整体发展水平,制约着陆海统筹战略的实施。
) B+ v. j# |' d6 E( P9 W首先,海洋污染防治法律制度衔接机制不畅,缺乏体系、运行顺畅的跨行政区划的陆海统筹制度。海洋管理主体分散而治,各行政区划在海洋产业布局和海洋生态环境保护等方面各有规划,各有标准,缺乏高效的统筹协调。例如,作为海洋的三大污染源之一的陆源污染物,很大一部分是由河流流域迁移到海洋中的,但我国河流流域多途径多个省份,对陆源污染物的治理目前仍存在着仅仅依靠入海口的海洋主管部门的执法监督的现象。行政区划的分割导致海洋污染防治法律制度衔接机制不畅,缺乏整个流域对陆源污染物统一、有效的协调统筹。针对海洋的生态保护,陆地流域上游地区的保护责任不容忽视,需要相关地区协同合作。
其次,目前我国沿海的海岸线利用较为无序。由于对海洋岸线缺乏法律上的强力规划与管理,海洋保护地与旅游、海水养殖、盐业、港口、临海工业等利用方式交叉重叠,衔接不畅导致了矛盾和冲突不断加剧。各地均面临着海洋产业发展参差不齐、粗放模式等发展过程中出现的问题。在一些人口、产业集中度高的沿海地区,由于片面追求沿海海洋产业的规模扩张,临港、临海重化工业的大量布局已经威胁到海洋保护地的生态环境。例如,沿渤海省份山东、辽宁多为重工业基地,涉及石油化工产业、船舶制造产业、海洋油气开采设备等,海洋资源开发竞争激烈。同时,作为传统的渔业作业区,渤海湾和胶东半岛在海水养殖方面有着巨大的经济利润。由于利益的冲突以及产业的协调不当,在开发过程中部分海洋保护地原始景观遭受破坏,短期内部分城市的岸线功能较其原始功能发生了巨大调整和改造,给陆海生态埋下了定时炸弹。
再次,各地政府及其涉海主管行政机构的联合行政执法活动存在困难。在陆海环境治理方面中,对于应对突发海洋污染事件的应急管理或突发海洋自然灾害的防治等海洋风险防范不足,联合海上执法也缺少明确的法律依据,行政处罚对沿海企业的约束也相当有限。如果不对破坏海洋生态环境违法行为进行适当的行政处罚,会影响海洋生态保护的整体效果。尤其是对于一些造成轻微海洋环境污染但频繁多发的损害海洋环境的违法行为,如果无法从根本上加大惩戒力度,无法对潜在的违法行为进行威慑,易导致海洋污染事件频发。
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文章来源：节选自《陆海统筹视野下海洋保护地法律制度研究》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2021年01期
3 V% p5 \9 O) Y- Z& L0 O3 |作者：谈萧，广东外语外贸大学广州绿色发展法治研究中心教授；苏雁，广东外语外贸大学广州绿色发展法治研究中心研究人员