【海洋之谜】南海争端国际法困境:海洋法引发国家间利益冲突

       

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三联生活周刊2010年46期封面

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石油改变了亚洲国家对南海的“价值判断”。

                               
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中国舰艇在南海巡逻

                               
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李国强

<div class="img_wrapper" style="border-top-width: 0px; padding-right: 0px; padding-left: 0px; border-left-width: 0px; font-size: 12px; border-bottom-width: 0px; padding-bottom: 0px; margin: 0px; padding-top: 0px; border-right-width: 0px">



        发现并争夺这片海域的历史
& J% f( P" u  E4 D          复杂的南海
          10月28日，美国国务卿希拉里以夏威夷为起点，开始了她新一轮的亚洲之行。出行前，美国国务院助理国务卿坎贝尔在介绍此行时特意指明：这是希拉里上任来“第六次”访问亚洲。这次为期两周的访问，“复杂、持续时间长”。两年不到的时间，6次亚洲之行。希拉里的行程，当然在注释着奥巴马立志要做美国历史上第一个“太平洋总统”的战略——如此背景下，观察南海问题，它的复杂程度将远超过预想。
2 G+ {  T9 k! z( a; k          建立南海问题的观察框架，我们必须回到“二战”结束后，重新被划分的国际格局。这个时期，相对清晰而明确地描述美国政府亚洲地理与军事政治上战略安排的是前国务卿杜勒斯，1951年，他提出“岛链”——北起日本群岛、琉球群岛，中接台湾岛，南至菲律宾、大巽他群岛——如此构成一个岛链(“第一岛链”)，在“冷战”时期封锁红色中国及苏联。在美苏对峙的“冷战”阶段，南海之于美国的价值，伦敦政治经济学院学者艾玛纽尔·尤兹科告诉本刊：“自由航行权是美国在南海的主要利益。”
' V, e! a- h0 l          “岛链”的政治含意被丰富或者说被部分调整的机缘，来自“埃默里报告”——1968年，美国学者肯尼斯·埃默里与日本学者新野弘在中国东海与黄海进行了为期6周的地球物理勘测。这次联合了12位专家的考察，受到联合国远东经济委员会的赞助。其报告称：“在台湾岛与日本之间的这片海域，将来也许会成为一个世界规模的产油区。”
+ ]6 P9 {+ V5 p; [3 s0 b          石油，首先改变了亚洲国家对这一海域的“价值判断”。这中间尤其突出的是日本。由于新野弘是此次考察的重要参与者，他的国策建议“直接触动了日本抢占钓鱼岛和插手东海石油资源开发的敏感神经”。中国南海研究院海洋研究所副所长刘锋如此分析。由东海往南往西呢？即使从美国人的观察来看，“在东南亚，日本比美国有更大的直接利益”。1971的《华盛顿邮报》由此有文分析：“(日本)正在为获得能源进行大量投资。一面在全世界寻找新油田，一面寻找浓缩铀的新来源以供应他们新生的原子能工业。”
9 Z- @1 {) m, @0 `6 E6 l5 R$ i3 V          南海的价值，在美苏对峙的政治格局里，就有了新的内容。
1 T  h; i. b  V          1969年4月，“埃默里报告”刊布，因对石油贮量的预测，直接引发周边地缘政治变动。韩国与我国台湾地区随即通过单方面立法主张“采矿区”，而日本当然明确宣示，“(这些主张)在国际法上无效力”。随后，日本亦加快与美国谈判，要求冲绳“回归”。与地缘政治变化相对应的另一种力量，不可小视。《石油战争》的作者威廉·恩道尔对本刊分析：“以英国石油公司和美国石油公司雪弗龙为代表的欧美石油公司，在南中国海地区十分活跃。美孚公司从上世纪70年代‘越战’时期，就在南中国海钻探，还跟越南人佯称这里什么都没有。”有着更为先进技术，并且更为强悍的牟利冲动的石油公司的介入，石油公司所在国利益以及公司开发石油地区的国家利益混杂，南海开始更复杂化。
          越南战争以美国的失败而告结束，同时随着中美建交，“美国不再反对中国在南海的行动”。新的均衡由此在重新建立中。不过，这时离“冷战”的结束尚待时日——在美国军队撤离越南后，苏联的地理学家和地球化学家很迅速地就与越南建立了合资企业，发现了包括九龙盆地白虎油田在内的两块油田。它成为一个不可忽视的诱因——“于是，美国人又想回到这里。”
; E, k0 i; j8 N' B. {5 V4 I          之后，“冷战”虽然结束，但大国对南海的实际争夺其实一直在针锋相对，南海也因此成为各大公司、各国力量交叉渗透的区域。它的复杂性，不仅因为《联合国海洋法公约》导致的诸国主权要求重叠，不仅因为公司利益、国家利益对南海资源的争夺，还因为复杂的地域政治较量的因素。
          由此，我们真应该重新来认识美丽而富饶的南海。
  N) R1 V* c% j; w) Y# d. y          南海争端中的国际法困境
          “南沙有180多个岛，许多岛屿还存在主权争端。不同国家根据同一个岛划定200海里，就形成主权要求的重叠。所以，《联合国海洋法公约》既规范了国际海洋法秩序，同时也引起了新的主权要求重叠。针对这种情况，公约只提出以公平原则，相关国家协商加以解决，没有具体方案，等于没说。”
/ P& W. j- ]) W* Z          南海圈地的催化剂
          1984年，美国学者乔治·劳里亚特就在《远东经济评论》上发表了题为《混战还是合作？》的文章。“‘海洋法’的规定本身已在亚洲引起了类似敌友之间的新争端，在亚洲没有一个国家声称的大陆架界限或划出的200海里专属经济区不会与其他国家所声称的造成冲突。”劳里亚特写道，“有些在20世纪50年代难以想象的冲突，仅由于‘海洋法’的规定而发生。”
          劳里亚特文中的“海洋法”，即指《联合国海洋法公约》。1945年，美国率先宣布其领海的管辖延伸至其大陆架，紧接着，众多国家宣布将领海延伸到12海里或200海里不等。面对传统“公海自由航行”受到的挑战，联合国从1958年开始召开多次会议，以拟定国际海洋法。1982年12月4日，来自150多个国家和地区的代表以及50多个国际组织的观察员，历时10年、11期会议后，终于在牙买加签订了公约，以国际法的方式界定了领海、大陆架和专属经济区的概念。
          这样一部以解决国际海洋权益争端为目的的法律，为何会成为劳里亚特眼中南海争端的催化剂？
7 j6 W- \+ T# R. ]          “《联合国海洋法公约》里有个基本原则就是以陆定海，它有很严格的规定，一个岛屿才是一个陆地，这个岛归你了，你才可以以这个岛为中心，以200海里为半径来主张周围海域的管辖权。这样粗算下来以后，大约是43万平方公里的海域面积。”中国社会科学院边疆史地研究中心副主任李国强告诉本刊，“南沙有180多个岛，许多岛屿还存在主权争端。不同国家根据同一个岛划定200海里，就形成主权要求的重叠。所以，《联合国海洋法公约》既规范了国际海洋法秩序，同时也引起了新的主权要求重叠。针对这种情况，公约只提出以公平原则，相关国家协商加以解决，没有具体方案，等于没说。”
; ~. x8 y8 s5 S8 B& P/ Y0 [9 g          由于地理位置的邻近，在这场“蓝色圈地运动”中，东南亚相关各国提出的南海海域权利的主张出现了复杂的重叠。如马来西亚对越南占领的安波沙洲提出主权要求，在校尉礁归属问题上与菲律宾冲突，在南通礁问题上又与文莱冲突；而菲律宾则与越南在司令礁提出的要求重叠。“在南沙，中国主张的200万平方公里的版权面积，大概有150多万是重叠的。所谓南海问题的核心点就是岛屿归属和海域划界，首先立足于先解决岛的问题，这些岛归谁，海域划界的前提是岛屿归属要确定。”李国强告诉本刊记者。
$ ^* H, P4 ~) \) N0 |) V2 s- T4 O+ U          为了审查沿海国为200海里以外大陆架的界限所提出的各种主张，便利《联合国海洋法公约》的执行，1997年联合国根据《公约》附件规定成立了大陆架界限委员会，2001年规定，凡是在1999年5月13日以前正式批准或加入《公约》的国家，都需要在10年内向大陆架界限委员会提交大陆架外部界限主张案。去年5月，随着这一截止期限的到来，南海争端再次升温。越南不仅和马来西亚联合向大陆架界限委员会提交200海里“外大陆架划界案”，还单独向大陆架界限委员会提交南海“外大陆架划界案”。两次“划界案”所附资料包括了2007、2008两年的专门调查报告，对海洋的水深测量、电磁力、万有引力和地震数据等在内的资料。为准备这些资料，越南不仅召集了众多官方和研究机构参与，还专门聘请了英国南安普顿的国家海洋学中心担任科技顾问。
. O& s) i. X; X: q# h) B" y2 C          但实际上，各国提交的划界案对解决争端的作用依然有限。“大陆架界限委员会的职责是审议沿海国提出的关于扩展到200海里以外的大陆架外部界限的主张和资料，向这些国家提供科学和技术咨询意见，但是这些建议并不能够在实际上约束海岸相向或相邻国家间大陆架界限的具体划定。”加拿大阿尔伯特大学中国学院的洪农博士对本刊记者说。
          李国强告诉本刊记者，联合国大陆架界限委员会的21位相关领域的科学家会针对各个国家所提出的科学依据的审定，但同时它遵循一个意识原则：如果涉及有争议海域，对所有有争议国家所提的划界案不予审议。“越南提出划界案以后，中国常驻联合国代表先后两次提出照会，指出他们涉及了中国在南海的主权、管辖权和海洋权益，属于有争议的，根据海洋规则，我们反对把它列入审议的划界案里。在51个划界案里，越南的两个就停止了，没有予以审议。”“既然这些国家明知道这个议事规则，为什么还要提？我觉得有两条，一个是它努力寻求实现划界案，二是向国际社会进一步阐述在海洋权益上的主张，即使不审议，也能够表明立场。”
) o( n  B1 S2 O" g3 Y: |3 F* Z  F          “国际上解决争端问题无非三个途径，一是外交途径，通过和平谈判解决；第二个是军事途径，通过武力解决；第三个是通过国际法庭，通过第三方仲裁方式解决。”李国强说，“联合国只是规范了海洋秩序，给你设定了一些制度。出了问题，怎么解决呢？公约告诉你，找国际海洋法庭解决。”
        国际海洋法庭设在德国汉堡，旨在裁判因解释或实施《公约》所引起的争端。目前中国国家海洋局海洋战略发展研究所所长高之国正在担任国际海洋法庭大法官。但在李国强看来，国际海洋法法庭在法律依据的方面未必能符合各国的实际国情，很难在仲裁中照顾到各方的利益，因此“我们一直主张这是双边外交问题，需要双边外交谈判解决”。
) P7 e$ R2 c* K6 I# D2 W; n, j          公约之外
$ g' Q) x$ h8 I% T8 U/ r( M, {          《联合国海洋法公约》的一个致命弱点是它并不对全球所有国家具有约束力。李国强告诉本刊记者：“美国是较早倡议签署《联合国海洋法公约》的国家，但是最后由于国际海洋法新秩序并不符合美国的战略，所以它最后不是《联合国海洋法公约》缔约国，于是它就不承认公约规定的制度。美国觉得，如果你们沿海国都具有这个权利的话，那它的施展空间只有公海，公海对于它来讲，权益损失就比较大。”2009年3月8日：美军侦测船“无暇号”闯入中国在南海专属经济水域，遭5艘中国船包围。针对这一事件，“美国的逻辑是，它不是《联合国海洋法公约》缔约国，所以专属经济区部分它视同为公海”。《联合国海洋法公约》规定，所有国家在公海都享有6项自由：航行自由、飞越自由、铺设海底电缆和管道自由、建造国际海洋法所准许的人工岛屿和其他设施的自由、捕捞自由、科学研究自由。但从中国的立场看，“美国的测量船进入我们的专属经济区之内，我们是《联合国海洋法公约》缔约国，所以专属经济区我们有排他性的管辖权，所以你不可以进来，这就是和美国的争执点”。
          “《联合国海洋法公约》的出现确实让南海争端国的行为方式从过去单纯的军事对抗转化为强化自我主张与进行多方合作，使得南海问题有了和平解决的可能性。但是相比《公约》在其他地区扮演的积极角色，联合国在南海问题上实际没有太多发挥影响力的空间，依靠第三方解决问题的途径也并不是亚洲国家所习惯的模式。”加拿大阿尔伯特大学的洪农博士说。
          《共同开发南中国海资源》一书作者，美国著名海洋政策学者、鹦鹉螺安全与可持续发展研究所高级研究员马克·瓦伦西亚从1974年开始为联合国计划开发署下属的东亚、东南亚地学计划协调委员会工作。在他看来，在南海具有相关利益的许多国家对资源开采的兴趣，远远大于对划界谈判的兴趣，而近年来的海域划界实践和判决都倾向于避免干扰已经长期存在的资源开发行动。当许多国家都在同一个地区有开采行动时，解决问题的办法往往就是大家来分享资源。他说：“《联合国海洋法公约》在这方面的作用主要是指导性的，指导争端各方达成作为其行为准则的共同宣言。”
          南海周边的国家也正在为此努力。2002年中国和东盟各国已经签署了《南海各方行为宣言》。但瓦伦西亚认为，《宣言》中的规范还有待完善。它强调：“争端各方应对自己的行动包括对无人居住岛礁的占领进行自我克制，以避免将纠纷扩大化、复杂化。它们应当同意通过谈判对争议地区做出实际性的临时安排，以便管理和共享资源。它们还应当相互通报任何悬而未决的活动，包括在双方感兴趣的海域所举行的军事演习。而区域外势力则要鼓励争端国家遵守共同宣言。”
: m$ s. m& C4 |7 l. @" E* w          东南亚南海争端国颁布的法律文件及相关规定
          越南
. l) \; c; ^; [) ^! G& C          越南于1977年5月12日发表了《关于越南领海、毗连区、专属经济区和大陆架的声明》，宣布了其12海里的领海、12海里的毗连区和200海里的专属经济区。越南确定的领海基线为连接越南海岸线最突出点和沿岸各岛屿最外点的沿岸最低低潮线，其毗连区是与越南领海外部边线相连的宽度为12海里的海域，其专属经济区为从领海基线量起200海里，其大陆架采用自然延伸原则确定，自然延伸不足200海里的，扩展到200海里。事实上，越南主张的大陆架范围，大部分在我国南海传统海疆线内，而它宣布的专属经济区，很大部分也属于有争议的水域。
          马来西亚
% g6 V0 S2 P3 n3 S9 ]; k2 n          马来西亚于1969年发布的第7号紧急法令规定领海宽度为12海里，测算领海宽度采用直线基线。它与文莱在海上的分界线是按照等距离原则划定的。1969年10月27日马来西亚与印度尼西亚在吉隆坡签订了两国之间大陆架划界协定，并于1969年11月7日生效。该划界的东段包括了南沙群岛海域从安波沙洲、柏礁、南海礁、簸箕礁、榆亚暗沙、司令礁、校尉暗沙、南乐暗沙到都护暗沙一线以南的广大区域，油气资源蕴藏丰富的曾母暗沙盆地和文莱沙巴盆地都被划入马来西亚的大陆架。1980年4月，马来西亚政府发表声明，宣布建立“从领海基线起扩展至200海里”的专属经济区，它所主张的专属经济区与大陆架外部界限基本上是一致的。