南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR）与一般国际法(如《联合国宪章》与《联合国海洋法公约》)及《南极条约》紧密相连却又自成体系的治理机制突破了传统国际海洋法及“南极主权”问题在南极自然资源权属与利用上的禁锢，吸收了“人类共同继承遗产”与“海洋自由论”等国际公域的治理原则与理念，为南极冰山淡水资源的利用与保护提供了有益的借鉴与启示。事实上，南极冰山淡水资源虽为自成一类的自然资源，但在资源的特征上更接近南极海洋生物资源。故关于资源权属的“私有物”“共有物”或“无主物”的传统绝对产权划分模式难以精准适用于南极冰山的归属。这也为在南极条约体系下构建南极冰山淡水资源利用和保护提供了“双焦点”下国际合作的可能性。
4 W' V$ K) k1 K+ J3 {4 R" L/ y作为强有力的国际组织，CCAMLR实际上代表整个国际社会(包括非缔约方)管理南大洋的海洋生物资源养护和利用事务。与南极条约协商会议（ATCM）相比，CCAMLR更多涉及与非缔约方之间的关系。CCAMLR的集体管辖权不仅获得了非主权声索国的认可，甚至也获得了主权声索国的认同，主权声索国在其声索的南极区域内小心谨慎地行使对非缔约国的国内执法，针对其他缔约国，也避免采取实际执行措施，以免反噬自身，因为任何实际行使管辖权的行为都会不可避免触及南极敏感的主权问题。7 ~7 b0 u- o% u: ~6 ~
CCAMLR在南极海洋生物资源养护和利用上的成功实践为南极冰山利用与保护机制的构建提供了重要借鉴与启示。7 i' n+ c1 o" ~9 c
一、顶层设计：南极冰山的利用与保护应为了全人类利益% O, R! }4 n, @* l, ?$ h
在《南极条约》“双焦点”的视域下，应淡化南极冰山的权属之争，将南极冰山的利用与保护构筑在为全人类利益的基础上。事实上，南极条约体系并非与一般国际法割裂的孤立机制，《南极条约》的基本原则与宗旨应符合以《联合国宪章》为核心的一般国际法。作为南极条约体系的宪法性文件，《南极条约》序言两次提及“为了全人类利益”,并承诺促进联合国宪章的宗旨和原则。作为南极条约体系的有机组成部分，为了“全人类利益”的条约宗旨与原则自然也为《养护公约》所承认和接受，正因如此，相关主权国家或国际组织才会“摒弃”南极海洋生物资源的权属之争，基于人类生态环境“整体性”以及可持续发展的长远考量，将其部分“主权权利”让渡给《养护公约》下的CCAMLR机制，由其代表缔约国甚至非缔约国行使南极海洋生物资源养护与利用的“集体管辖权”。3 T6 u2 \3 r8 y9 p. N
二、机制构建：南极冰山利用与保护的“集体管辖权”6 \$ K: s% l |6 c& w8 g/ }8 y
CCAMLR是南极条约体系内的第一个国际实体，是国际组织法上的独特现象。作为享有南极自然资源利用与养护管理的国际组织，CCAMLR的治理架构对南极冰山淡水资源的保护与利用提供了镜鉴：第一，应在南极条约体系下设立相对独立的南极冰山淡水资源利用与保护机构，在遵守《南极条约》基本原则与宗旨的前提下，由该机构对冰山的利用与保护行使独立的决策权、“立法权”与管理权；第二，基于科学论证，明确南极冰山利用机制的地域适用范围，鉴于冰山的移动性特征，其适用范围不限于南纬六十度以南的海域，还可适用于南纬六十度以北的南大洋海域；第三，南极冰山的利用与保护涉及冰川学、海洋学、海洋生物学以及气候变化等复杂的自然科学门类，对于南极冰山利用可能产生的环境负面影响评估与管制也是南极淡水资源利用机制的应有之义，故应借鉴CCAMLR下设科学委员会的功能与职能，专设作为咨询机构的科学委员会为机制决策提供科学建议。3 W) A+ H, C: Z9 `" `' S. n
三、基本原则：南极冰山利用的公平与合理原则# u4 E/ o |8 ^" u- }4 Q5 O
《南极条约》序言强调《南极条约》应该嵌入一般国际法及全球治理的鲜明立场。事实上，也只有将南极条约体系嵌入更为宽泛的国际法体系，南极条约机制才更容易被国际社会所理解和接受。通过非军事化和搁置主权争议以“确保在南极的国际和平”也绝非一次性承诺，而是协商成员国在条约有效期内承担的特殊使命与责任。在南极“双焦点”的视域下，南极冰山利用与保护主要涉及冰山的开采分配以及防止或减少冰山利用活动给南极乃至全球环境造成的负面影响。故应在充分的科学论证基础上明确冰山利用的公平分配与合理利用原则。: l8 ]+ o! b. \% g2 U
（一）公平原则
3 S& R5 ]" Q# u: G0 b南极条约体系与一般国际法具有共同的原则和价值追求：自然保护中的养护理念,《南极条约》序言中的《联合国宪章》宗旨与目标：国际和平、安全与合作，以及国际社会公认的公平、参与及透明度理念。这些共有的原则与价值使协商成员国始终铭记在南极条约体系下的法律承诺以及作为南极环境全球信托方的政治责任。这是南极条约体系取得合法性的基础，更是体系长久平稳运行的保障。
4 Y9 X. a) p: \0 f+ w3 A但“正义”与“公平”问题在全球层面从来没有被真正地回答过，特别是关于在所有国家进行资源分配和惠益分享是一个老生常谈的问题，但迄今并未得到很好的解决。全球正义同样适用于包括资源利用在内的南极国际治理。正义与公平之间紧密关联，取得公平(随后是正义)包括经过缜密设计的合法决策程序与决策结果的无缝衔接；对南极资源利用(或滥用)的关切以及南极条约协商国实际控制南极资源的程度/范围关系到治理结果的公平性。时代的演变以及人类对自然资源利用可能对地球环境造成的破坏，使得人类(包括个体和政府)不得不思考人类的共同命运：新的机遇带来新的挑战。与传统国际法相比，新时代需要回答的问题不再是“国际法是否是法律”? 而是“国际法是否有效”,“是否可以执行”,“是否可以被理解”?以及更为重要的“国际法是否公平”?
+ c5 a: _" G: ]: w5 g1 g) A尽管《南极条约》第四条在国际政治和法律上独具创新，但南极条约体系的合法性与公正性问题依然长期存在，特别是在涉及南极自然资源的利用与分配方面。7 q9 Z& g/ { n+ g6 c
故南极条约体系的任何机制都无法忽视决策中的公平正义问题。公平原则对于南极条约体系的合法性、有效性甚至未来可能产生的争端解决都是决定性的，《矿物公约》的中途“流产”就是南极决策机制“失败”的例证。
/ {, Y1 \% k. K/ [2 g, T, x6 x, e（二）合理原则 ]2 s- `% E/ o- E5 [
南极冰山利用还应符合“合理”原则。合理利用是CCAMLR机制的突出特征。《养护公约》第二条第一款与第二款明确规定“本公约的目的是养护南极海洋生物资源”,“为公约目的，养护包括合理利用”。故《养护公约》的首要目的是对海洋生物资源的养护，但公约并不排除对海洋生物资源的利用，只是人类对其利用应遵循“合理”标准，避免不加约束地滥用。为了实现这一目标，CCAMLR通过大量的“养护措施”予以落实。南极冰山的利用也应建立在“合理”的基础之上，即在公平分配南极淡水资源的基础上，平衡好利用与保护的关系。这包括对南极淡水资源的合理获取、避免对南极生态环境的负面影响以及避免加剧全球气候变化，这不仅意味着既有的《环境议定书》中的南极环境保护规则、即将生效的《国家管辖范围外生物多样性保护公约》(BBNJ)将适用于南极冰山的利用与保护，同时还需要针对南极冰山利用的特殊性，在充分的科学论证基础上，采取更为有效、细致的法律措施加以规制。' @* B; d3 R# l0 Y* Y
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文章来源：节选自《论南极冰山淡水资源利用的国际法依据》，原刊于《复旦学报（社会科学版）》2025年第1期9 b/ L: A% ], n; r4 `" a5 w+ G. \
作者：陈力，系复旦大学法学院教授 |
