【海洋观点】中国蓝碳立法与国际蓝碳法律机制的协调路径

就目前而言，纵观中国蓝碳立法，无论是应对气候变化方面的基本法，还是保护和发展蓝碳的单行法，都尚未出台，难以实现对蓝碳资源的有效保护与利用。国际蓝碳法律机制的蓬勃发展以及中国现行蓝碳法律法规保障之不足，都对中国蓝碳立法提出了客观要求，即中国蓝碳立法必须与国际蓝碳法律机制相协调，确保蓝碳增汇减排的制度化、体系化与法制化。
! f7 X8 o: Q5 n7 d4 u- [一、基于立法转化的条约履行路径
法制建设薄弱和政策目标驱动是中国蓝碳立法的主要特征和症结所在，中国蓝碳立法应在厘清政策与法律基本关系的基础上，进行法律体系和制度的设计，对《巴黎协定》等国际条约中的蓝碳法律机制进行转化，通过立法的方式为中国蓝碳法制建设和国际条约义务的履行提供保障。
一方面，中国蓝碳立法要以国际社会赋予中国的温室气体减排义务为导向，积极履行中国应对气候变化的承诺，将应对气候变化融入蓝碳法制建设全过程，在此基础上构建中国保护和发展蓝碳的法制体系。同时，在进行对国际蓝碳法律机制的转化时，要深刻把握“共同但有区别责任”原则留给中国的弹性立法空间，以中国减排降碳和经济建设的实际需要为根据，研判中国蓝碳立法发展方向，厘定蓝碳立法的内容设计和制度安排，将与中国蓝碳法制建设相适宜的国际蓝碳法律规则进行转化，确保中国蓝碳法制建设与国际公约、协议等国际法律规范相衔接、相协调，避免产生冲突。
9 r3 q, i* n" K4 ~另一方面，中国蓝碳立法应实现从政策推动到法律规制的转变。从法律与政策的关系维度来看，蓝碳制度体系建设应充分协调法律与政策的关系，利用政策的灵活性与导向性填补法律调整领域的空白，实现法律与政策的协同规制。之所以要注重法律与政策的协同关系，主要是因为环境领域立法具有典型的政策性特征，法律与政策的协调是实现蓝碳法制建设目标的基本构造，通过制定阶段性的蓝碳政策目标，运用技术、经济等手段对蓝碳市场和项目建设进行指导、调控与管理，在一定程度上可以弥补法律手段的不足。
二、基于应对气候变化的立法目的路径
立法目的是开展法律制定工作的基础，其不仅承载着法律的价值取向，还指导着具体法律制度设计，可以将游离、涣散的立法目光聚焦于应对气候变化之上，为法律规则的产生、法律机制的运行提供价值支撑和方向指引。从蓝碳相关法律的演变过程中可以发现，中国蓝碳立法的侧重点经历了从经济价值到生态效益的转变，保护海洋生态环境和生物资源已经成为了包括蓝碳在内的海洋环境领域的主要立法目的。保护蓝碳资源、构建蓝碳法制体系不仅是推动中国实现“双碳”目标的现实需要，更是中国全面履行国际碳减排义务的重要途径。因此，发展蓝碳、提升生态系统碳汇能力作为应对气候变化的重要环节应被纳入中国蓝碳立法规划，切实体现在蓝碳立法目的之中，以此凸显蓝碳生态系统碳汇功能的现实价值，推动立法目的由分散到集中、由碎片到系统的演进与转变，确保中国蓝碳立法目的与国际碳减排机制应对气候变化的宗旨相一致。
为此，中国蓝碳立法应确立应对气候变化的基本理念，将“应对气候变化”导入蓝碳立法目的条款之中，妥善处理好条款的表达内容和表达顺序之间的黏合关系，确保将蓝碳立法理念建立于周延的法理基础和条款构造之上。同时，在将应对气候变化的价值理念融入蓝碳立法目的后，还要围绕该理念进行相应的内容规划和制度设计，确保蓝碳立法目的与全球应对气候变化的发展目标相协调，与国际社会中关于蓝碳的既有法律规则中关于应对气候变化的主要内容相适应，不断完善相关的蓝碳法律法规，以此引领蓝碳法律体系和法律制度的构设和更新，进而为中国实现固碳增汇及应对气候变化提供法律保障。
三、基于法制保障体系的国际合作路径
从法制基础来看，中国缺乏关于保护和发展蓝碳的直接法律规定，《海洋环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》等相关法律规范在内容上与国际蓝碳法律机制存在偏差，其规制范围大多只涉及维护海洋环境或控制温室气体排放之一隅，不足以应对气候变化及提升蓝碳生态系统碳汇功能。因此，为与国际社会蓝碳增汇减排功能相对接，推动蓝碳生态系统固碳增汇效益的实现以及国际蓝碳合作的顺利进行，中国应采取直接立法与间接立法相结合的双阶立法模式，完善蓝碳法律规制内容，协调蓝碳法律法规与其他法律规范的关系，为中国蓝碳法制建设以及国际蓝碳合作的开展提供制度及体系保障。其中，直接立法指的是应对气候变化的基本法，间接立法则应包括对蓝碳保护和开发产生影响的相关法律法规。
一方面，中国应制定包含蓝碳相关内容在内的“应对气候变化法”。将其作为应对气候变化法律体系的基础性立法，把“气候责任理念”贯穿到低碳发展的各个环节，解决气候变化领域立法碎片化问题，协调蓝碳生态系统保护和沿海滩涂开发之间的关系，统领蓝碳及气候领域法规体系建设。在蓝碳规制内容方面，中国应在确认蓝碳生态系统的固碳增汇功能的基础上，将蓝碳生态系统修复、蓝碳增汇措施、蓝碳试点工作和蓝碳项目促进等内容作为立法重点，促进蓝碳领域立法从对资源、生态系统的间接保护到对碳汇载体的直接规制。
7 C) l# W. n1 O' y: |% T: I6 a另一方面，中国要充分协调蓝碳立法与其他法律规范之间的关系，确保各项法律制度与既有法律规则之间的协调与配合，防止形成以要素保护为重心的碎片化立法局面。除了制定蓝碳法律规范外，中国还需要促进蓝碳立法与其他虽以保护不同法益为目标，但对气候变化、碳汇市场等问题加以间接规范的外围法律法规的协调衔接，避免产生冲突。因此，中国蓝碳立法应充分考虑与《海洋环境保护法》的衔接，明确蓝碳项目开发应遵守海洋生态红线保护的法律规定，对于跨越海洋生态红线的行为，应要求行为人承担相应法律责任。
4 Y! m3 \% ^+ R7 D4 s四、基于市场交易及配套措施的机制建设路径
目前，中国蓝碳市场建设仍以地方先行先试为主推模式，亟须法律法规对其进行指导和规范。国际蓝碳市场法律机制为中国蓝碳法制建设提供了方向指引，中国应立足于自身蓝碳增汇发展需求，完善蓝碳市场交易法律制度，构建蓝碳金融促进、蓝碳生态补偿等配套法律制度，通过制度性措施促进中国蓝碳法律规则与国际蓝碳市场交易法律机制的衔接与协调。
3 ?# |* |) X9 n! T& Z完善蓝碳市场交易法律制度，蓝碳市场建设可以推动蓝碳资源资本化进程，解决蓝碳资源保护修复领域面临的长期资本误置和融资约束问题。中国应建立健全蓝碳市场交易法律制度，以构建与国际蓝碳市场法律机制相衔接的蓝碳市场交易体系为基本目标，推动蓝碳市场交易规则的成熟完善。
- T% ^+ j+ o& W+ B构建蓝碳金融促进法律制度。可持续的资金供给是修复受损蓝碳生态系统、开发蓝碳项目以及建设蓝碳交易市场的前提和保障。构建蓝碳金融促进法律制度有利于引导相关金融机构加强对蓝碳领域的资金投入，推动蓝碳金融产品和金融服务创新，拓宽蓝碳融资渠道，满足蓝碳生态系统修复和蓝碳项目开发的资金需求，为中国积极参与国际蓝碳市场交易提供制度保障和融资支持。
健全蓝碳生态补偿制度。生态补偿制度是以实现生态系统良性发展为目标、以整治和恢复生态环境为主要内容、以经济调节为激励手段的环境管理制度。加强蓝碳生态补偿制度建设可以提升各主体参与蓝碳保护和开发活动的积极性，促进修复蓝碳生态系统、保护蓝碳资源，从而为国际蓝碳项目开发合作以及蓝碳市场交易提供保障和推动力。


4 @1 s: N- h) \! b0 ?8 V文章来源：节选自《论中国蓝碳立法与国际蓝碳法律机制之协调》，原刊于《中国海商法研究》2024年3期
) Y' s. j  `' L/ P作者：张丽娜，海南大学法学院教授；刘雨宵，海南大学法学院国际法专业博士。