赵向华：经验借鉴基础上我国海洋环境污染法律责任制度的完善路径

一、适当降低对海洋环境污染行政责任的过度依赖
: L" Q$ |: H9 R, [# w从目前的实践来看,我国以行政责任为核心的海洋环境污染法律责任制度在面对一系列海洋环境污染时无能为力,现行制度下的“当罚不罚”和“罚而不痛”导致了海洋环境违法成本过低的现实问题。生动的例证是2011年6月发生的渤海湾溢油事故。虽然此次事故造成了约6 200平方公里海域的污染,但国家海洋局只能依法对事故责任人康菲公司作出罚款20万元的行政处罚。可见,对行政责任的过重依赖已经严重挫伤了我国海洋环境污染法律责任制度的实效性和权威性,这也促使我们正视该制度的结构性缺陷,寻找通过提升制度威慑力来有效预防海洋环境污染的可行方法。
提升制度威慑力的有效路径在于适当降低对行政责任的过度依赖,代之以积极发挥刑事责任的预防功能。这不仅因为海洋环境污染刑事责任是由海洋环境违法行为而引起的最严厉、最具有惩罚性的否定性后果,可以通过增加违法成本的方式更加彻底地贯彻“不能使违法者从其违法行为中得到好处的原则”,而且还在于刑事责任的落实有更加严格的刑事诉讼程序作担保,因此更利于避免行政处罚适用中以行使裁量权为借口的当罚不罚的问题。除此之外,从经验论的角度来看,以刑事责任为主要责任类型的海洋环境污染法律责任制度的实效性已经在日本的实践中得到验证,这也为采纳上述路径的可行性提供了重要支撑:日本曾一度被视为海洋污染最严重的国家,而如今却因其在海洋环境保护领域的先进实践而被世界所称道,对于这一根本性转变而言,该国以刑事责任为主的海洋环境污染法律责任制度功不可没。
2 `0 x* P- P% c1 I" K二、增强刑事责任在预防海洋环境污染中的时效性
+ c; e5 _1 S5 O/ Y1 K$ Y4 s增强刑事责任在预防海洋环境污染中的实效性可从以下两个方面着手。
首先,应规定危险犯形态的污染环境罪。如前所述,海洋环境保护中的刑事责任的核心功能应从传统的制裁转化为预防,而为有效发挥这一功能,刑事责任须在尽可能早的阶段对海洋环境污染行为进行调整。反之,如果只有在海洋环境损害实际发生之后刑事责任才能进行干预,那么其预防功能当然也就无从谈起。正因为如此,将海洋环境犯罪规定为危险犯也就十分必要,日本的实践反映了其海洋环境污染法律责任制度正是对这一必要性的积极回应。反观我国,当前围绕《刑法》第338条的污染环境罪究竟是结果犯还是危险犯的问题,还存在着一定的争论。就目前来看,否认污染环境罪的危险犯属性的观点似乎占据了上风。
将现行《刑法》中的污染环境罪明确规定为危险犯并不需要克服太大的技术性障碍。实际上,只要将引发争论的“严重污染环境”这一表述从第338条中予以删除,那么争论的制定法基础也就不复存在,而该条的污染环境罪也便会摆脱当前性质不明的尴尬境地,成为危险犯形态的污染环境罪。如此一来,在通过污染环境罪的适用来规制海洋环境犯罪时,刑事责任就可以实现对犯罪行为的及早介入,从而更好地发挥其防止海洋环境污染的功能。
其次,应明确规定专属经济区外国船舶环境污染的刑事责任。有研究指出了我国当前对专属经济区外国船舶污染无法行使刑事管辖权的立法缺陷,并提出了相关的完善建议。该研究主张采用附属刑法的模式“在刑法典之外的经济、行政法律中规定完全适用于外国人在专属经济区侵犯我国主权权利的罪名及罚则”,并建议在《海洋环境保护法》中增设新的条款,专门规定外国船舶在我国专属经济区污染环境的刑事责任。
$ W/ b# x1 w& n' T7 Q8 ^  c但是,基于以下两点理由,笔者认为上述建议不宜采纳。一方面,虽然《海洋环境保护法》第90条第3款规定“对严重污染海洋环境、破坏海洋生态,构成犯罪的,依法追究刑事责任”,但该法并没有进一步对海洋环境犯罪的构成要件和处罚作出具体规定,可见立法者无意使该法获得环境刑法的属性。在立法者已经通过上述的明确规定将追究海洋环境污染刑事责任的任务让渡给《刑法》的情况下,在《海洋环境保护法》中规定具体的刑事责任内容难免会使该法陷入自我矛盾的尴尬境地。另一方面,从我国当前的立法实践来看,还不存在在环境行政法律的刑事责任条款中规定具体罚则的立法模式。虽然在1979年刑法典颁行后的一段时期内我国非刑事法律中也规定了许多罪行规范,但是随着1997年刑法典的修订,这些罪行规范已被吸纳为刑法分则的具体条款。而在当前的立法实践中,像《海洋环境保护法》那样对刑事责任仅作原则性的规定已经成为一种较为普遍的立法模式。例如,2015年修订的《环境保护法》第69条规定:“违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”2017年修订的《水污染防治法》第101条规定:“违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”也正是基于这两点理由,笔者认为在《刑法》第338条中新增一款专门规定专属经济区外国船舶污染的刑事责任似乎更为切实可行。
. B! F5 d2 a; C5 j4 }" K三、以国际化视野设置海洋环境犯罪的刑罚种类
对外国船舶污染专属经济区海洋环境的行为处以何种刑罚并不完全是一个国内法问题,因为“是国际法决定了哪个国家、在哪些海域、针对谁以及何种行为来制定并执行一定的规则”。作为国际海洋法基石的《公约》在第230条第1款对沿海国的处罚措施作出了限制,即对于“外国船只在领海以外所犯违反关于防止、减少和控制海洋环境污染的国内法律和规章”的行为,沿海国仅可处以金钱处罚。我国于1996年批准了《公约》,根据“当事国必须善意信守条约”的原则,我国有义务遵守《公约》的上述规定。
: f4 @) j9 o/ x: ~4 e2 w问题是,这一规定具体给我国所施加的是何种性质的限制? 对此《公约》本身缺少明确的规定,国家实践也存在严重分歧。作为《公约》缔约国的德国和俄罗斯似乎并不认为《公约》的这一规定是对其国内立法的限制,因为在两国可适用于专属经济区外国船舶污染的处罚措施中均包括了自由刑。与之形成鲜明对比的是日本的实践。如前所述,《海洋污染防治法》对于专属经济区外国船舶海洋环境犯罪只规定了罚金这一种刑罚种类。考虑到该法将“切实履行关于防止海洋污染的国际承诺”作为其主要立法目的之一,因此可以认为日本将《公约》第230条第1款视为了对其国内立法的限制。
8 h4 M. r) s: `) ?% E5 l& R" G/ L国内有研究指出,像德国和俄罗斯那样在国内法中规定可适用于专属经济区外国船舶污染的包括自由刑在内的刑罚措施,但只要在执行时仅适用金钱处罚,则也不至于产生违反《公约》的法律后果。虽然从解释论的角度来看这种理解能够自圆其说,但其对于国家实践而言的现实意义却是存疑的。因为既然对于专属经济区外国船舶污染最终只能科以金钱处罚,那么在立法中规定那些根本不可能适用的自由刑又有何意义呢?以并设多种处罚措施的方式来增加对潜在违法者的威慑力或许可作为一种立法考量,但笔者认为这种立法举措既有违反《公约》第230条第1款之嫌,在实际操作层面也多少有些掩耳盗铃之势。正因为如此,笔者认为日本《海洋污染防治法》的相关实践是值得我国借鉴的,即在规定专属经济区外国船舶污染的刑事责任时仅设置罚金这一种刑罚种类。
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