黄海、东海构建中日韩海洋环境区域保护合作机制研究 - 海洋保护政策制定

肉傀儡 · 发表于海洋科普 2024-7-18 11:56:42

作者：郝会娟

摘要:中日韩所环绕的黄海、东海作为典型的半闭海，生态系统较为脆弱，与相邻的海洋环境分离，具有一定的独立性，区域性特征明显，进行区域合作，缔结区域性条约或者协定更加具有现实性和可操作性。但由于环境诉求存在差异、政治环境复杂、经济发展水平不同等因素，至今尚未形成具有普遍法律约束力的海洋环境保护立法规范。随着环境问题的日益突出以及日本单方面宣布福岛核污染水排放，使得该区域的环境问题更加严峻。同时，现有的各国或者双边以及东北亚区域间海洋环境合作的弊端日益凸显，亟需寻找新的合作手段与方式。中日韩三国在东海利益交织，具有共同的目标利益及良好的合作基础。随着“人类命运共同体”理念的提出以及全球性条约和区域性实践的推进，中日韩构建区域环境合作机制的时机逐渐成熟。建设具有约束力的法律规范的合作机制，对于解决福岛核污染水排海事件以及推动黄海、东海乃至整个东北亚地区的海洋环境保护具有重要意义。

黄海、东海作为半闭海海域，受地理条件限制，生态环境更为脆弱。为更好地实现半闭海海域沿海国家合作，1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）第九部分专门设立了“闭海或半闭海制度”，对闭海或半闭海的定义及沿岸国的合作做出了规定。《公约》第197条、207条以及272条也分别对区域合作、区域方案、区域规则进行了强调，为中日韩区域合作提供了法律依据。国际上自上世纪六、七十年代以来，一些区域性合作比如波罗的海模式、地中海模式等亦为中日韩区域海洋环境合作提供了经验借鉴。黄海、东海都是典型的半封闭海，注其生态环境本身脆弱，加上周边正遭受着人口增长和非可持续性经济增长方式带来压力，海洋生态亟需保护。虽区域内各国曾积极讨论并致力于构建东北亚区域环境合作机制，但由于各国经济发展水平不同，文化差异大，缺乏引导性的核心国家，因此至今尚未达成具有法律约束力的海洋环境保护立法。近年来中日韩三国在黄海、东海因划界和海洋权益问题争议日趋激烈，再加上2021年4月，日本单方面宣布将福岛核污染水排入大海，这一严重违反《公约》关于海洋环境保护与保全义务的行为，将给本就生态脆弱的黄海、东海海洋环境带来更加恶劣的影响。维护海洋权益和海洋资源，解决日趋严重的环境问题，需要沿岸各国积极行动起来，采取灵活方式，构建低敏感的中日韩海洋区域环境保护合作机制。

一、中日韩海洋环境区域合作机制构建的动因

根据维恩·桑德豪斯（Wayne Sandholtz）与阿莱克·S·斯威特的合作机制理论，区域间合作机制的构建需要具备三个前提，即共同的目标与利益；合作机制具有自治的能力；政策一体化的规则体系。[2]虽然黄海、东海区域各国间存在共同的海洋环境利益和制度化合作发展的基本激励因素，[3]但该地区政治环境复杂，安全问题、领土问题以及海洋争端问题等都使得合作难度增加，难以形成具有自治能力的跨国机构。加之各国经济发展不平衡、政策协调难度大，缺乏海洋环境合作的经济基础，也很难达成一体化的规则体系。

虽然经过近几年的发展，黄海、东海区域沿岸各国环境合作已形成多渠道、多层次、多领域的新格局，并且也取得了一定的成果。[4]但整体看来，区域内的政治经济的鸿沟仍然难以逾越，跨国环境法律一体化难以实现，而现有合作层次比较低，大部分仍以对话、论坛等不具有强制执行力的软法形式存在，具体的合作项目也常因资金缺乏而难以维系。此外，当前区域环境合作还缺乏完整的应急体系，一旦发生突发性跨界污染事件，分散于各国的资源很难被有效利用，而重叠水域内的环境污染问题除需要面对严峻的地理条件外，还需应对复杂的管辖权问题。

（一）海洋环境问题突出

中日韩所环绕的黄海、东海属于典型的半闭性海域，水深较浅，海流循环非常缓慢，沿岸国发生的海洋污染极易迅速扩散。随着各国的沿海开发和工业化进程推进，该海域污染物质数量和种类逐渐增加，海洋生态系统受到的破坏也在日益加剧。黄海、东海该沿岸地带密集的人口也加重了该区域海洋环境的污染，大量有害物质的流入已经使该海域海水丧失了部分自净能力，如果不能尽快采取措施，污染造成的危害与损失将会波及影响到整个黄海、东海海域，东北亚海洋环境的可持续利用也将难以实现。

根据《中国海洋生态环境公报》等对周边海况调查，2019年我国污染水域主要分布在辽东湾、渤海湾、江苏沿岸、长江口、杭州湾、浙江沿岸、珠江口等近岸海域，主要超标物为无机氮和活性磷酸盐。黄海内未达第一类水质标准的海域面积为11550平方千米，劣四类水质海域面积为760平方千米，均主要分布在江苏沿岸海域(1)。2019年，我国海域共发现赤潮38次，其中东海海域发现赤潮次数最多，达31次，黄海发现两次，约5平方千米(2)。黄海浒苔绿潮具备了持续时间长，分布面积和覆盖面积偏大，整体漂移方向向北偏东的特点，这些不仅对我国近海人民生命健康和渔业生产造成严重危害，也严重威胁着黄海、东海海域生物资源多样性与海洋产业的持续发展。

近年来日本常因海洋垃圾问题向韩国追责，而韩国则将责任推卸到中国身上(3)，但在目前机制下，追求海洋垃圾产生国的责任，主张海洋垃圾赔偿还比较困难(4)。受新冠疫情的影响，世界范围内以邻为壑、逆全球化的行为不断增加，海洋环境问题受到更大挑战[5]。2021年日本单方面宣布福岛核污水排海的决定，给中日韩周边海域也带来了更大的环境压力。

（二）现有合作存在弊端

20世纪90年代，在联合国环境规划署的指导下，东北亚地区建立了西北太平洋行动计划(1)和东亚海行动计划两个区域行动计划与四个次级区域行动计划，即黄海大海洋生态项目、图们江区域开发项目、跨政府海洋委员会西北太平洋支会和东亚海洋环境管理伙伴关系。1992年里约联合国环境与发展大会后，东北亚各国开始积极举办区域环境会议，商讨环境合作方案，[6]形成了多个区域环境合作机制。(2)这些区域环境合作机制通过召开会议、选定议题讨论、筹集资金、制定行动计划等方式对黄海、东海区域的海洋环境保护与合作的落实起到一定的推动作用。但与欧盟、南亚等地区相比，东北亚区域的海洋环境合作虽然议题比较广泛，但并未形成具有法律约束力的文件，因而实施效果并不理想。

中日韩海洋环境合作主要依赖三国环境部长会议，中日韩环境部长会议对探讨和解决三国共同面临的区域海洋环境问题、促进本地区海洋事业的可持续发展等具有重要意义。但目前来看，三国环境部长级会议合作的重点集中在海洋垃圾和微塑料方面，合作的形式也主要是通过会议的方式展开交流，至今尚未形成具体合作机制和机构，也没有统一的、有约束力的法律文件。

除此以外，签订双边合作协议也是黄海、东海沿岸国开展海洋环境合作的主要方式。自上世纪九十年代起，我国先后分别与朝鲜、韩国、日本签订了双边环境合作协议，其内容均涵盖海洋环境相关议题。但能够调动和协同整个区域的海洋环境合作仍然处于初始阶段，实践效果不够理想。

二、中日韩海洋环境区域合作机制构建的契机

（一）全球性法规推动中日韩就海洋环境问题采取行动

基于共同利益的国家以“团体路径（Group approach）”为导向进行谈判是第三次联合国海洋法会议的特点之一，也更加有效。[7]32闭海或半闭海的地理特殊性使得沿岸国家在政治经济方面表现出区别于开阔海洋沿岸国的特性，而且因为该区域沿岸国共同面临着海洋环境问题，使得该地区具有以海域相对封闭性和地理邻近性为基础的、结合沿岸国的历史文化地理政治等因素的特殊区域空间。[8]这种区域调整的方法用于海洋环境治理的实践可以追溯到第二次世界大战。[9]当时一系列应对和处理海洋环境问题的区域机构开始成立，1958年第一次联合国海洋法会议谈判过程中，一些在水文地理和生态环境具有特殊性的海洋区域就引起了一些国家的关注。[10]第三次联合国海洋法会议上，各国就闭海或半闭海沿海国应在生物资源养护、海洋环境保护、海洋科学研究等领域开展合作达成共识。以该会议为基础，闭海或半闭海条款纳入到《公约》框架。

《公约》第123条建立了鼓励闭海半闭海沿海国海洋环境保护进行区域合作的框架制度，注其标题即为“闭海或半闭海沿海国的合作”。此种合作也是《公约》设立该制度的初衷，鉴于黄海、东海地理和生态特殊性，可能导致特殊海洋问题的产生，因此需要通过中日韩的合作来减轻或消除可能造成的不利影响。

1992年里约环境与发展会议报告中承认《公约》为海洋环境的保护和可持续发展提供了法律基础。在会议通过的《21世纪议程》的第17章，专门对海洋问题进行了阐述。其所创设的一些《公约》中没有的因素，对海洋环境保护方面的区域合作实践产生了影响。[11]

《21世纪议程》第17.1段指出：“海洋环境———包括大洋和各种海洋以及邻接的沿海区域———是一个整体（an integrated whole），是全球生命支持系统的一个基本组成部分，也是一种有助于实现可持续发展的宝贵财富……这需要在国家、次区域、区域和全球各级对海洋和沿海区域的管理和开发采取新的路径（new approaches）。这些路径的内容要综合化（are integrated in content），范围包括预警（precautionary）和预测。注《21世纪议程》所要求的新路径被总结为“综合管理路径（Integrated Management Approach）”，其内涵为以生态为基础，并与预警原则与可持续发展相联系。[12]

（二）区域性条约和实践为中日韩海洋环境区域合作提供经验借鉴

经过半个多世纪发展，从1969年开始，北海、地中海、波罗的海等海域都形成了各自的区域海洋环境保护机制网络，包括海洋生物资源的养护和发展以及防治海洋环境免受污染、预防船舶造成的污染损害、油污染以及有毒有害物质和陆源污染等方面，为区域内海洋环境治理和生物多样性保护与保全做出了表率。联合国环境规划署在1974年发起“区域海洋项目”（以下简称“UNEP”），至今已有18个区域海洋项目，参与国家共有143个。[13]UNEP也为区域内国家海洋环境治理提供了三种模式：北海-东北大西洋模式、波罗的海模式和地中海模式。这三大区域合作治理模式都存在自身特有的优势和局限性，但无论哪种模式，基本都依托在区域内的多边条约或者规范。比如在北海-东北大西洋模式中，成员国先后签署了1969年《应对北海油污合作协议》注、1972年《防止船舶和航空器向海洋倾倒废物的奥斯陆公约》、1974年《防止路基污染源污染海洋的巴黎公约》、1992年《东北大西洋海洋环境保护公约》等。又如波罗的海模式中的《保护波罗的海海洋环境的赫尔辛基公约》、地中海模式中的《巴塞罗那公约》等。这些区域性的公约或者协定为中日韩构建区域海洋环境合作提供了现实经验。

（三）良好的合作基础和三国解决海洋环境问题的共同意愿

开始于1999年的中日韩环境部长会议旨在探讨和解决共同面临的区域环境问题，促进本地区可持续发展。三国达成共识，彼此认同区域内开展环境合作的重要性，这一共识也为三国在机制提升方面合作提供了良好的铺垫。[14]在2021年12月举办的第二十二次中日韩环境部长会议上通过并共同签署了《中日韩环境合作联合行动计划（2021-2025）》（以下简称《行动计划》）和《第二十二次中日韩环境部长会议联合公报》。《行动计划》是下阶段三国环境合作的实施蓝图。

（四）日本单方面宣布福岛核污染水排海将加剧黄海、东海海洋环境生态问题

目前，日本东电提出的处理方式以及福岛核污水中的各类关键放射性核素是否合格，缺乏全面而独立的核算。(3)根据相关和生化专家的评估，现有技术几乎无法彻底清除核废水中的放射性同位素。注这些影响，推动中韩加快合作的步伐。但是问题关键是日本，中韩需要与日本协商、谈判以及通过法律途径共同解决这一问题。

福岛核污染水通过海底隧道排海处位于日本暖流、千岛寒流和北太平洋暖流的三条线交汇处，根据北太平洋洋流图，核污染水将随着日本暖流向西北方向漂流，并随北大西洋暖流率先到达加拿大海域，接着在加利福利亚洋流的推动下扩散至美国西海岸海域，最后经北赤道暖流抵达中国台湾海域并进一步扩散至中国东海海域。从洋流路径来看，黄海、东海位于日本核污染水排放海域的上游，短期内受到的影响不大，但部分近海捕捞水产品短期内将受到影响。例如大麻哈鱼每年9月将经日本海进入图们产卵繁殖；远东拟沙丁鱼、鲐鱼、太平洋褶柔鱼及竹荚鱼系的洄游路线可能达到日本海。而且环太平洋是中韩两国远洋渔船前往的主要渔场，中国远洋渔获总量的2/3来自于环太平洋。注福岛核污染水首先扩散的海域———西北太平洋海域也是中国远洋渔业的重要捕捞地区。同样韩国作为远洋渔业大国，西北太平洋海域也是其重要捕捞区域。因此，核污水影响的不仅有日本，还有包括中国、韩国在内的沿太平洋的国家或地区。而且首当其冲的就是中韩。这些核污染水被海洋生物吸收，再通过食物链，还会影响到人体，可能对人类生命安全造成威胁。而且核污染水一旦排海，放射性物质将被稀释，被过往船舶作为压舱水运输并排入其他国家的海域。放射性物质还可能经由洋流作用扩散到整个太平洋海域甚至全球海洋。

因此从核污染水问题上来看，中日韩三国面临着很多共性的问题。在渔业问题上、航道问题以及消除民众恐慌等方面都需要一个机制来提供信息共享，及时发布污染状况。另外对于突发的事件也需要相关的应急机制来进行协调。

三、区域合作机制构建面临的困境

（一）环境诉求不一致

在黄海、东海范围内，领土问题与各类海洋争端制约着区域内海洋合作的开展，海水的流动性也导致跨界污染事件不断发生。在黄海、东海范围内，中日韩三国也有不同的环境诉求。日本单方面决定排放福岛核污染水，对核污染水的数据和信息也不公开，从该事件来看，日本有将本国的环境风险，转嫁给周边国家，甚至全球承担的打算。

日韩始终认为中国人口众多，工业废物排放严重且污染物净化技术相对落后，应该对黄海、东海的海洋污染负主要责任。但我国对此并不认同，中国作为发展中国家，在对外环境政策制定上基于发展中国家的立场，坚持发展中国家与发达国家之间“共同但有区别的责任”，因此不应承担与自身发展水平不相适应的环境保护责任(1)。日韩等发达国家也不应忽视发展中国家的发展诉求，不应遗忘自身发展早期以破坏环境为代价换取经济增长的事实，不应逃避应尽的责任与义务。

海洋环境保护合作与综合治理，还需要各国在环境外交理念方面保持大致一致。然而，韩国一直欲在西北太平洋海洋合作中发挥核心力量，致力于建立正式的区域性环境合作机构；日本则积极推行环境外交，意图以此弥补政治上的不利局面，争夺国际话语权；我国将海洋环境保护作为海洋强国战略的重要组成部分，将海洋问题上升至全人类高度，积极推动海洋命运共同体的构建，主张各国共担责任，共享发展成果；朝鲜作为该区域内发展相对落后的国家，注意力主要集中在国家安全与经济发展方面，对环境问题关注度相对较低。基于此，黄海、东海沿岸国在对外环境政策上存在较大差异，目标指向各不相同，域内各国在海洋环境保护合作上难以凝聚共识，有关污染物综合治理项目难以向更深层次推进。

（二）对海洋环境保护的资金投入差异

约瑟夫·奈认为，国家间的经济平等、贸易一体化和发展水平是相互关联的，发展水平不均衡是阻碍区域合作和法律发展的重要因素[15]。经济发展水平的差异直接影响一国在海洋环境保护领域的资金投入与关注。中日韩主导的黄海、东海海洋环境合作同样如此，三国经济发展水平和发展阶段的不均衡可能使得各国因各自投入的资金成本差异而产生分歧，成为实现区域海洋环境合作与构建环保法律体系的一大阻碍。此外，黄海、东海海域内沿岸国家众多且发展形态各不相同，各国经济发展水平与产业结构均存在较大差异，能源消耗模式、环境污染程度、污染治理能力也处在不同阶段，各国依照自身实际制定海洋环境保护政策、选择污染治理方式、分配环境投入与成本，因而在环境问题的处理上很难做到步伐一致，以协作为基础的海洋环境保护合作难以推进。

同时，域内环境非政府组织能力较弱，非国家行为体对区域海洋环境合作的作用十分有限，社会公众对国家间环境保护施加的影响也不尽相同。具体来说，日本的环境非政府组织发育不良[16]，虽然有所成长，但并没有进入到日本环境决策体系；[17]中国的环境非政府组织目前尚处于无序状态；[18]相比之下，韩国环境社团发展较为均衡，在本国环境政策制定的影响上也愈发重要。从公众参与角度来看，韩国国内市民对海洋环境的公众参与更为活跃，日本国民对国家环境政策影响更为多元，[7]40而中国目前的环境保护则仍主要靠政府的力量，民众、尤其是环境团体在环保事业中的参与度和影响力较弱。如何充分发挥民间社团与非政府组织力量，如何规制公众参与的正面影响与积极作用，如何整合域内各国民众的环保理念与环境认知，也是未来海洋环境保护合作过程中的重要课题。

（三）岛礁和海洋权益争议

从地缘政治上来看，安全问题也是阻碍该区域环境合作的重要因素。黄海、东海作为半闭海，面积狭小，不仅因其地理特性生态环境相对脆弱，同时还面临着复杂的岛屿归属和海域划界纠纷，确保海洋通道的安全顺畅对于域内国家也显得尤为重要。以《公约》为依据，沿海国确立了各自的领海、专属经济区和大陆架范围，这导致东北亚海域沿岸国家间均存在不同程度的领土和海洋权益纠纷：中韩在黄海和东海上存在争议海域；注苏岩礁所处海域位于中韩专属经济区主张重叠区，也成为两国划界问题的焦点；注中日韩在东海存在大陆架争议；注由于日本在钓鱼岛问题上的错误做法，中日关系面临严重困难(4)等问题。

东北亚区域内各类政治要素错综复杂，领土和海洋权益问题、历史问题、国内政治、权利因素交织在一起，使得黄海、东海海域内沿岸国家间缺乏信任，难以开展深入合作。与此同时，海洋环境问题虽然属于敏感度相对较低的领域，但跨界环境合作与污染治理往往与海洋管辖权密不可分，复杂的政治环境也在一定程度上加重了海洋管辖权之争，黄海、东海沿岸国家海洋环境合作意向的达成与实际落实受阻。

四、黄海、东海区域海洋环境保护合作机制的实施路径

根据合作机制构建理论，首先需要三国建立共同的理念和统一的目标，共同的理念有助于三国凝聚共识，但从目标上来看，中日韩三国各有其追求的目标，各自面临不同的海洋环境问题，也具有不同的治理能力。只有确定统一的目标引领，才能保证治理的效果；其次需要的是合作机制本身的自治能力，包括信息共享机制、资金保障机制、预警、执法和行动机制、监督检查机制、评估评价赔偿机制以及争端解决机制等方面的能力。最终三国在共同目标下，达成在海洋环境领域一体化的一套规则体系。

（一）确立共同的理念和统一的目标

区域性海洋环境治理概念的提出，为中日韩在黄海、东海构建合作机制提供了传统区域性海洋治理的理念借鉴，而且中日韩三国由于岛礁和海洋权益的争端，三国在东海、黄海海洋利益上存在很大利益交织。同时在海洋环境方面，敏感度较低，对于减轻三国在争端资源的博弈性方面具有很大的现实意义。

1．“人类命运共同体”理念

“和平、发展、公平、正义、民主、自由，是全人类的共同价值，也是联合国的崇高目标”。“人类命运共同体”理念蕴含的“共同、共享、共商、共建”理念已经成为全球治理观的价值内核，其所追寻的和平、发展、公平、正义、民主、自由等全人类的价值与国际法基本原则的目标一致，其所谋求的全球安全、发展共赢、共享、和平等目标和国际法的价值相同。[19]而积极推动中日韩区域性海洋环境治理是我国参与全球海洋治理的重要维度。[20]中日韩在黄海、东海构建环境合作机制，基本上也需要三国秉承共同、共享、共商、共建的理念。

2．以日本福岛核污染水排海问题为切入点

从目前中日韩三国海洋环境机制构建面临的困境来看，最为迫切的就是日本福岛核污染水排海问题。2021年4月到2022年2月22日，中国政府部门针对此事发声反对达30余次，注学者以及媒体等各界也通过论文、会议、公众号等多种形式关注此问题。韩国在该事件宣布后也立即召开多次会议，并采取了一些应对措施。日本单方面宣布福岛核污染水排海之前也开展了一系列的研究和对风评后果的应对。国际原子能机构工作组组织了来自11个不同国家、不同专业背景的专家组展开调查。中国外交部发言人也表态支持工作组的调查活动。注韩国学者、政府、报刊以及民间组织也不断发声和刊文反对日本福岛核污染水排海。日本福岛民众也不断集会来反对核污染水排海问题。目前该事件已经成为三国需要解决的最迫切的问题。在该问题上，三国面临着很多建立合作机制必须解决的信息公开、共享的问题、影响评估评价的问题以及污染损害赔偿解决的问题等，几乎囊括了目前三国建立合作机制需要解决的问题。因此从该事件的解决入手，也具有现实意义。

（二）机制构建的努力方向

从机制构建的内容上来说，应当包括信息公开共享、建立统一的规则、国家的法律责任、损害赔偿影响评估、争端解决、预防性措施、大数据与法律分析、应急管理与风险防控、证据收集、交流与合作等各个方面。

1．信息公开透明化以便及时采取应对措施

从福岛核污染水事件来看，目前最为迫切的事情就是信息的透明、公开和共享。及时获取环境损害情况的信息，能够使相关国家及时采取有效措施，启动应对方案，减少损害的发生。鉴于海水的流动性，中日韩三国在该区域的海洋环境是一个不可分割的整体，任一国的环境问题都可能对其他国家产生影响。因此信息及时透明地公开、共享非常有必要，也是贯彻风险预防性原则的重要方式。

在此之前，《西北太平洋行动计划》建立过数据和信息网络区域活动中心作为信息交换平台。[21]但实施效果却非常不佳。[22]因此，在数据共享内容上应该明确相关的事项，由专门人员负责对相关的政策活动以及情报资料和突发事件进行公开。以福岛核污染水排海事件为例，日本在未与周边国家进行商议的前提下，单方面宣布福岛核污染水排海，而如果在该机制要求下，日本应当迅速、及时、透明地公开福岛核电站以及水质的具体情况及相关数据，并与中韩两个国进行磋商。此外也包括相关研究方案以及资料等方面的合作交换共享。对于福岛核污染水排海事件，目前国际上也缺乏相关案例，限于目前科学技术的限制，福岛核污染水的安全性还有待考察。因此在这种情况下，及时进行科研和应对措施方面的交流合作，可以更好地推动问题的解决。

2．以民间环保组织推动，降低敏感性、寻求灵活资金保障

世界范围内比较成功的海洋环境保护合作案例中，都涌现出了大量非政府组织的身影。东北亚地区目前海洋环境合作面临的主要障碍是作为主要域内推动力量的中日韩三方虽然具有共同的利益，但对环境的诉求不尽相同，加之政府推动环境合作是以自上而下的方式，难免需要考虑复杂的政治环境。而通过民间海洋环境组织治理和解决环境问题，可以更大限度地减少政治环境带来的敏感问题，也可减少在海洋环境保护责任承担上的分歧。同时民间非政府组织还可激发民间活力，增强民众间信任，推动建立更加稳固的合作关系，从而为机制的资金来源提供更加灵活的保障。

2020年6月末，韩国海警厅发表了“民间防治资源管理及合理费用计算方案”的研究结果，宣布将推动对平时民间防治资源的管理，推进支付适当防治费用政策的制度化。如果该政策能够得以实现，将最大限度地提高韩国的国家海洋环境防治能力，激发民间防治市场的活力(2)。这也为中日韩环境合作机制带来一定的市场活力。

推动民间环保组织的发展，以民间交流推动政府层面的合作可以更为准确地找到利益共同点，增强合作深度。另外民间组织资金保障的方式方面比较灵活，可以通过多种灵活途径保障资金的供应，只需要政府能够在一定情况下支持，会起到一定程度的效果。比如环境保护科研项目的启动，可以联合相关科研院所以及企业共同实施。

3．通过环境预警合作制度构建，增强指导作用

预警原则作为可持续发展方式中的一种，对海洋环境合作具有指导性作用。三国所在的东北亚地区政治环境复杂，建立中日韩海洋环境预警合作制度不失为一种折中方式。

1992年《里约宣言》提出：“各国根据自己的能力应广泛应用预防办法，保护环境。凡有严重威胁或不可逆转的损害，不得使用缺乏充分的科学确定性为理由推迟防止环境退化的措施。”注同时强调了预警机制的重要作用，即“关于海洋环境的污染，最适当且为各国普遍接受的预警措施是授证许可证、风险评估、针对危险物质采取负面表列方法，以及利用最佳可得技术的义务”注。

从黄海与东海海域现状来看，半闭海的性质使其必然面对更为严峻的环境问题，而域内污染治理合作程度仍然较低，不仅制约了各国解决共同面对的海洋环境问题的能力，也使得各国在完善内部环境法律时失去了外部的激励。虽然黄海、东海海域尚未有充分的科学依据来证明海洋环境在今后可能发生的退化现象，但如果沿岸国家继续在该海域内争夺海洋资源和海洋权益，势必会导致出现更为严重的环境威胁和不可逆转的环境损害。因此，沿岸国根据预警原则，采取普遍接受的预警措施，是比较有效且有益的域内海洋环境保护与治理方法，具体到在黄海、东海海域，便需要中日韩三国根据预警原则的内涵，首先建立预警合作制度，且该制度应该覆盖海洋环境保护、生物多样性保护、海洋渔业资源保护等相关方面。

鉴于三国经济社会发展水平等存在差异，结合黄海、东海半闭海区域特点，笔者认为，中日韩可以现实为基础，分阶段建立预警合作制度：第一阶段，目前三国环境保护合作主要依靠中日韩环境部长会议，虽然该机制还是功能性的，合作内容与分工等尚不够具体，但预警合作机制的建立可以在该会议基础上进行，即适当扩大合作范围，提高合作水平，细化合作流程与分工，在节约成本的同时提高推进效率。第二阶段，建立三方共同参与的协调机构。具体来说，该机构应该包含信息共享制度、科学技术委员会、特定海洋区域保护区、监测制度、许可制度、环境影响评价制度、资金管理制度、公众参与制度以及争端解决制度等，分别对三国在海洋环境保护中遇到的实际问题进行协调与解决。第三阶段，可在三方合作更加紧密的条件下，建立三国共同的海洋环境保护合作委员会，以前期各项实践为基础，尝试建立具有约束力的法律文件，促成区域内海洋环境保护法律体系的构建。

4．通过构建中日韩贸易与环境利益关联机制增强互信

在黄海、东海半闭海区域内，目前受到复杂的政治环境与各国的环境治理理念差异等影响，很难出现一个能够统筹区域内国家关系的超级国家机构，域内无论是中国、还是日本、韩国，都难以成为具有号召力的核心国家，因此无法复制比较成熟的地中海模式等区域合作模式。中、日、韩作为东北亚地区环境合作的主导力量，在复杂的国际国内背景下处理海洋环境合作问题最好的办法，便是通过刺激经济来寻求利益共同点，以经济发展促进环境合作，构建贸易与环境利益关联机制，进而推动整个区域内的海洋环境保护。

区域内贸易的层次和紧密程度是环境合作顺利推进不可或缺的重要因素。[23]中日韩间可借助自由贸易协定（Free Trade Agreement，简称FTA）的良好契机，尝试建立贸易—环境关联协议，即借鉴北美环境协定的成果，将不同发展程度的国家通过贸易-环境协议的方式连接起来，同时实现国家经贸水平的提高和区域环境治理的改善[24]139。关联协议可以通过降低关税的方式，促使三国的环境产业形成规模经济，以此在改善黄海和东海海域的环境状况的同时缩短三国之间海域治理技术的差距[24]140。随着贸易频率的增加，中日韩三国关系将更加紧密，相互之间了解和互信程度也将进一步提升，这不仅可以为贸易-环境关联协议的升级创造基础，也可以推动黄海、东海区域内各国海洋环境保护合作的实施。

这一目标的实现，具体可从以下方面进行改进：首先，改善中日韩国家间利益诉求分散的现状。鉴于三国相互依赖程度比较低，可以从中日韩自贸区在贸易政策上改善来提高三国总体消费能力，扩大市场规模。[25]其次，随着相互依赖关系的加深，三国可进一步签订关联协议，协商降低关税，构建更高层次的自由贸易区，尝试在其他领域开展合作，缩短中日韩三国之间在海洋环境治理技术方面的差距。

（三）构建具有约束力的三国合作法律框架

区域性海洋环境治理体系法律机制的建设需要考虑以下几个重要变量：区域内国家的国内立法与政策、区域相关协定、国际法等。对于中日韩环境保护机制的法律构建，首先可以考虑设立一个总体的法律规范，而针对核污染水、微塑料、海洋垃圾等中日韩三国重点关注的问题可以单独确立法律规范，包括环境损害的标准以及污染损害赔偿的范围的界定等。其次，因中日韩对渔业等生物多样性问题共识明显且有相关渔业协定为基础，可将水产品、微生物等作为本区域内的一项首要关注目标。再次，对于福岛核污染水排海等对域外可能产生影响的大型环境事件，需要与目前的国际法以及相关国际组织进行协调，确保法律系统的一致性。最后，三国可以建立统一的海洋放射性监测体系，加强各国进口水产品的安全管理，扩大相关的监测点以及加强对水产品的质量检测。建立及升级可预测污染物质流动及污染物质扩散评估模型，确保在发生环境损害后，迅速获取污染物质的排放浓度、持续时间等数据。

此外，对于可能产生的环境损害的争端及赔偿，可以在现有的中日韩环境部长会议基础上，设置职能机构，配置专门的中日韩区域合作办公室作为协调和执行机构。因福岛核污染水问题以及其他海洋环境问题涉及到诸多法律、环境等专业性知识，建议选派权威专家组成专门的法律与技术委员会提供支持，并由各国协商一致遵照执行。

作者：郝会娟宁波大学

基金: 国家社科基金青年项目“中日韩岛屿和海洋权益争端解决机制研究”（20CGJ035）

来源：《贵州社会科学》期刊

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