自然资源管理“两统一”体制下海洋立法工作的思考 - 海洋资源管理规范

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自然资源管理的新形势和新要求

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自然资源管理“两统一”职责，即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，是新一轮国家机构改革赋予自然资源部的重要任务。统一行使资产所有者的职责，包括对自然资源的占有、利用、收益、处分等权能和监督管理的责任，是实现自然资源经济价值的途径，目的是要充分发挥自然资源的经济效益，实现所有者的财产权益；统一行使国土空间用途管制和生态修复职责，是要实现自然资源的生态价值，对耕地、滩涂、海域等公共利益需要的资源进行政府管控，维护人民群众赖以生存的健康优美的自然环境。自然资源的经济价值和生态价值是相互成就和共存共生的，不能割裂和偏废。这两项职责的统一是对自然资源经济属性和生态属性的统一综合管理，是对习近平总书记“绿水青山就是金山银山”重要论断的实践，也符合当今国际社会重视自然资源集中管理、重视自然资源生态价值的新的治理趋势。行使好这两项职责，既关系到国家国土空间综合治理能力的提升，又关系到人民群众对美好生活、美丽家园需求的实现。

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这一行政体制的革新，打破了原来条块分割、分类统治的格局，扫清了实施综合管理的体制障碍，为解决多头管理造成的自然资源所有权人不到位、权属不清、权责不对等、监管不到位等问题提供了新的思路，有利于从根本上破除行业和部门间争夺利益和推诿责任的局面，从根本上杜绝“公地悲剧”的发生。在全面推进依法治国、依法行政的背景下，行政体制机制的调整只是解决问题的第一步，法律制度的优化整合和法律关系的理顺才能固化这一改革成果。实现自然资源统一管理，既要注重对人民群众财产权益的保护，更要保证自然资源生态价值不降低、自然资源和生态环境的可持续发展。在此背景下，海洋法律制度如何调整、海洋立法工作如何推进是值得深入思考的问题。

海洋立法面临的形势和存在的问题

此次机构改革之前，我国自然资源管理采取的是分类型管理模式，由不同部门对山、水、林、田、湖、草、海等各种自然要素分别进行管理，有关立法多由部门主导推动，都是以单行法形式出现，包括《土地管理法》《矿产资源法》《测绘法》《海域使用管理法》，依照其制定行政法规、部门规章。在特定历史时期，这些立法的确发挥了解决专业问题、维护资源开发秩序的作用，但是由于缺乏综合管理的理念，缺乏对不同资源要素相互关系的协调管理，导致单行立法具有浓厚的部门特色，更注重行业管理和对自然资源经济要素的管理，对于生态价值和可持续发展理念的体现还有待加强，对于产权制度和国土空间规划制度等基础制度缺乏设计。由于部门管理边界的不清晰，不同单行立法间还存在管辖重叠或空缺，甚至条文冲突或矛盾的问题。随着自然资源部“两统一”职责的行使，过去自然资源单行立法的模式将会发生改变，综合管理和生态优先将成为自然资源立法需要坚持的新理念。

具体到海洋领域立法，还存在一些与自然资源综合管理、陆海统筹和加强生态文明建设理念不相适应的突出问题：一是海洋立法较为分散，缺乏统领性、基础性立法，没有理顺涉海法律关系的层级；二是单靠涉海立法无法解决海洋自身的问题，典型的例子是陆源污染防治力度不够和入海排污口缺乏监管，导致海洋环境不断恶化，而单靠《海洋环境保护法》无法解决这一问题，需要统筹考虑，制定合理的污染物排放标准；三是海洋立法与其他资源管理立法制度缺乏衔接，如《海域使用管理法》与《土地使用管理法》衔接不畅，海域使用权与填海形成的土地使用权无法直接转换。

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海洋立法工作发展方向的思考

自然资源部有效行使“两统一”职责，打破了原来条块分割的管理局面，扫清了实施综合管理的体制障碍。但体制上的调整不是目的，立法观念的改变才能实现法律制度的完善，实现国土空间治理的现代化。根据这一职责要求和形势发展，今后海洋立法工作应立足原有基础，呈现综合化、统一化的趋势，注重对自然要素间相互关系的调整，以陆海统筹、综合管理为指导原则，实现自然资源立法的相互衔接和有效统一。以下海洋立法工作将成为未来发展的重点：

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一是建立自然资源共性、基础性制度的法律法规。特别是自然资源产权制度、权利流转制度、用途管制制度和生态修复制度的完善。自然资源所有者产权制度是自然资源部目前推进的重点工作，一是要实现自然资源确权和统一登记，加强对资源使用权人的保护，完善救济措施，防止公权对私权的侵害，完善确权登记与补偿制度；二是要打破国土、海洋、林草等不同要素之间资源使用权的流转限制，发挥市场作用，减少行政审批，扩大产权的流转范围，为市场流转和资金融通打通关节；三是要健全自然资源生态补偿制度，保证资源的有偿使用，科学界定补偿标准、补偿对象和补偿方式，健全监督管理机制，建立以政府为主导、社会广泛参与的合理的生态补偿制度。

二是基于陆海统筹的综合立法。原来基于各自然要素管理的单行立法，缺乏对各要素相互关系的协调，存在制度上的真空地带和单行立法无法解决的问题。这一状况在海岸带区域表现得尤为明显。海岸带具有海洋和陆地的双重属性，造就了独特和丰富的自然资源和生态系统。单就某一资源要素立法，无法实现陆海关系的协调，无法实现对资源间关系的有机调整。对海岸带综合管理立法，成为国家层面和社会有识之士呼吁推动的重点。2018年11月，中共中央和国务院共同发布了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，明确将“推动海岸带管理立法”作为推动陆海统筹发展的重要措施，成为开展海岸带立法研究的重要依据。自然资源部立法计划也已将海岸带立法列入2019年工作。

空间规划手段是实现海岸带综合管理的主要措施，国内外的发展经验都表明，科学合理的空间规划及有效的保障制度，是保证海岸带健康活力、可持续利用的重要手段。在“多规合一”改革背景下，科学的空间规划体系和规划制度的建立，是实现海岸带保护和综合利用的关键。

《海洋基本法》的制定，也是融合涉海立法制度的好方式。目前海洋基本法的研究制定已列入本届人大常委会的工作。未来的海洋基本法应当体现国家的海洋战略，为海洋活动和其他海洋立法提供基本准则，促进海洋综合协调管理，为维护海洋权益、促进海洋经济发展提供强有力的支撑。

三是涉及依法行政和自然资源管理程序有关立法的整合修改。自然资源部统一行使对所有自然资源的管理职责后，涉及行政复议、行政应诉和行政处罚等行政程序也应相应进行统一。目前自然资源部已实施了《自然资源部立法工作程序规定》与《自然资源规范性文件管理规定》，公布了《自然资源行政复议规定》和《自然资源行政应诉规定》的征求意见稿，今后对于自然资源领域的行政处罚、听证、督察等程序也应实现统一，方便行政相对人执行，保障行政相对人的权利平等。为深化落实“放管服”改革，根据自然资源部2019年立法工作计划，《国家自然资源督察条例》《自然资源行政处罚办法》《自然资源信访规定》《自然资源政府信息公开规定》《自然资源违法线索处置办法》等一批涉及行政程序的法律法规和部门规章都在研究制定之中，将成为促进自然资源管理体系法治化、科学化的重要组成部分。

来源：中国海洋报  作者：张 颖（自然资源部海洋发展战略研究所）

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