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6 M! s5 B8 O0 t0 h 文 | 北海海事法院课题组
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党的十八大以来，我国大力推进海洋强国战略，海洋经济得到了迅猛发展。2020年，全国海洋生产总值80010亿元，占国内生产总值的比重为7.9%。在海洋经济高速发展的同时，如何加强对海洋生态环境的保护、确保海洋资源可持续开发利用，成为沿海地区人民法院的现实课题。本文以广西海洋生态环境为例进行探讨。
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广西涉海洋环境资源案件情况
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在刑事审判方面，2016年1月1日至2020年6月30日，广西沿海的北海、防城港、钦州三地两级法院审理的涉海洋环境刑事案件仅涉及非法捕捞水产品罪一个罪名，共144件，涉及255名被告人。
4 E9 |, I9 M$ T7 ^- J6 t6 T 从三地法院案件审理情况看，主要有以下特点：一是被告人文化层次普遍较低，法律意识淡漠，环保理念弱。255名被告人中，初中以下文化层次的共246人，占总人数的96.47%。二是普遍使用禁用工具捕捞水产品，对海洋、沙滩生态系统、生态链均造成毁灭性的破坏，恢复难度较大。三是对被告人的处罚较轻，非法捕捞水产品罪的轻判率为82.35%，法律威慑力有待加强。
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在民事、行政审判方面，北海海事法院负责管辖广西所属的港口、岛屿和水域，以及云南的澜沧江至湄公河等与海相通的可航水域发生的海事海商案件和海事行政案件。2016年1月1日至2020年12月31日，该院共受理并审结各类涉及海洋环境资源案件300件（其中，民事145件，行政70件，执行64件），判令责任人承担生态损害赔偿金1068.26万元，维持行政机关对行政违法责任人处罚256.77万元，维持责令恢复海域原状0.3804公顷，维持没收渔业“三无”船12艘，维持强制拆除涠洲岛海域463.7亩海面的非法占海养殖设施。
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北海海事法院法官上渔船普法，助力“向海经济”齐发展 摄影 叶枫
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北海海事法院法官周末突击高效办理涉外证据保全摄影 叶枫
& @* a* b1 h- p+ O& k9 S 从北海海事法院案件审理情况看，民事案件增长趋势明显，特别是2018年以来增长迅速。但是，案件涉及的案由较少。海上、通海水域损害责任纠纷案件113件，占民事案件总数的69.75%。其中，养殖损害责任纠纷44件。同时，系列案件多达152件，占民事案件总数的93.82%。另外，绝大多数为海事侵权纠纷案件，均是由陆源污染引发的损害纠纷。
/ z; J U9 H( z1 {0 } 北海海事法院审理的行政案件各年度数量不均衡，最多的年份有30多件，最少的年份只有1件，涉及海洋行政管理的各个方面，包括认为被告不履行行政许可法定职责、行政非诉审查、不服渔业行政处罚、要求确认行政强制执行行为违法并请求赔偿等案件。在所有海事行政案件中，环境资源行政案件占比超九成。
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广西海洋环境保护的法律问题
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在刑事案件中，刑法罪名设置不足。《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）规定了13类环境犯罪的主要罪名，但与海洋生态环境密切相关的只有重大环境污染罪、非法捕捞水产品罪及非法采矿罪、破坏性采矿罪，无法涵盖实践中存在的重大危害行为。同时，法律规定不明确。根据《刑法》第三百四十条的规定，构成非法捕捞水产品罪必须达到“情节严重”的程度。但是，何为“情节严重”，缺乏具体规定。如“在公海使用禁用渔具从事捕捞作业，造成严重影响的”这个情形在实践中几乎没有因此认定被告人构成非法捕捞水产品罪的案件。另外，调查取证困难。根据《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（二）》第四条第（一）项的规定，非法捕捞水产品一万公斤以上或者价值十万元以上的，属于情节严重。但是，由于海警部门查处非法捕捞水产品案件调查取证十分困难，只能就抓捕犯罪嫌疑人时查获的水产品进行计重，而无法查证此前犯罪嫌疑人捕捞的水产品重量从而进行累计计算，以致法院在定罪量刑时因缺乏足够的证据往往只能轻判甚至不判。
, W8 c O' J. Z; Q1 M, |! ^ 在民事案件中的法律问题主要有四类。一是在养殖侵权诉讼中，对原告如何确定存在不同理解。例如，村民委员会是否有权代表村集体组织索赔，非法养殖户是否有索赔主体资格。以私益形式提起的、实为海洋环境公益诉讼案件的主体问题在实践中也存在争议。二是在海洋养殖活动中，非法养殖现象突出，一旦受到侵权，其应获赔偿的范围难以确定。三是举证责任如何合理分配困难重重。实践中，作为原告的养殖户举证存在多重障碍，往往因缺乏取证意识而错过现场取证的最佳时机，且其自身缺乏技术手段，在收集其遭受污染的证据方面存在困难。另外，海洋污染造成养殖损失的原因通常错综复杂，除企业排污外，还可能存在强降雨引发其他污染源汇集、海水赤潮等水质剧烈改变、养殖物自身病变等复杂因素，受害人精准证明致害因素的能力不足，难以正确完成举证，导致争议事实无法查实。四是鉴定意见审查认定难度较大。首先，由于水的流动性和水体中发生的化学、物理转化活动，鉴定时的水况势必无法全面还原侵权当时状况，鉴定结论存在滞后性；其次，污染事故发生后，相关水域管理部门未及时组织检测，以致诉讼索赔时缺少污染范围的客观证据；第三，对于养殖物的死亡损失，存在用鉴定结论替代可观察记录的客观证据的情况；最后，由于污染损害鉴定的复杂性和专业性，法官和当事人很难发现鉴定方法和鉴定结论上的问题，客观上产生污染损害该不该赔、赔多少均由鉴定机构说了算的现象。
$ g. h0 r4 _$ T2 u- Y9 h3 m O( p& f 在行政案件中的法律问题主要有两类。一是缺乏规范性文件依据，导致某些领域行政执法困难，如当前海洋行政执法的法律法规没有关于如何强制拆除的直接依据。二是行政机关的依法行政水平有待提高。个别案件在实体上未能查明基本事实，一些行政执法行为还不能全面、严格地遵循行政程序。例如，行政机关错误认定违法主体；未作出行政决定书和强制执行决定书，也未保障行政相对人的陈述、申辩权利；未在行政决定中载明适用的具体法律、行政法规条文；未依照法定方式送达行政相对人；强制执行的催告书不具备《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条规定的必备内容；委托第三人代履行的，未按照《行政强制法》第五十一条的规定制作和送达代履行决定书。
, L1 D& `! r! q: k 海洋生态环境保护的司法建议
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在刑事方面，增加破坏海洋生态环境的罪名，为海洋生态环境保护提供强有力的司法保护。笔者建议，增加非法占用海域罪、非法养殖罪，并将非法排污从污染环境罪中分出来，单列非法排污罪，对非法排污致使养殖户损失巨大的行为进行刑事处罚。同时，将“多次非法捕捞水产品”的行为作为犯罪情节之一，如犯罪嫌疑人此前因非法捕捞水产品未达到追诉标准、仅被行政处罚的，此后再次实施非法捕捞水产品行为的，或有证据证明犯罪嫌疑人多次实施非法捕捞水产品行为的，应认定为“情节严重”定罪处罚。目前，渔船普遍安装了北斗系统，如果“多次非法捕捞水产品”的行为入刑，可通过北斗系统对此类犯罪行为进行严厉打击，保护海洋生态环境。
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在民事方面，一是准确认定索赔主体。首先，关于村民委员会是否有权代表村集体组织索赔的问题，为防止损害村民集体的合法权益，一般要求全体村民签署书面授权书，授权村民委员会索赔。其次，关于非法养殖户是否有索赔主体资格的问题，对提起诉讼索赔海域使用收益损失的，应不予受理或驳回起诉；对索赔其在水域内建设养殖设施、设备及养殖物损失的，应予立案并经过实体审理后作出相应处理，原则上未取得海域使用权证进行养殖或者其他未经国家允许擅自养殖的行为虽属于非法行为，但养殖户合法的诉讼权利应得到法律保护。第三，加强环境公益诉讼的支持力度。一方面，要将提起环境公益诉讼作为有权机关的职责，面对环境损害行为，应当依法追究其民事责任，而不能放任不管；另一方面，应当赋予公民向有关机关举报、监督、申请环境公益诉讼的权利。当公民发现存在环境污染、危害公共利益时，可以向有关机关举报，或请求提起公益诉讼，有关机关应当予以审查并作出答复。
* g' R+ s% W4 y 二是依法认定非法养殖的赔偿范围，在保障权利人合法权益和保护海洋生态环境之间寻找平衡点。如果养殖户在通航密集区及其他水上安全主管机关禁止养殖的水域进行养殖的，或在不适合养殖的水域进行养殖或进行不恰当的养殖，养殖户对水产品损害结果的发生也具有过错。此时，污染者可以酌情减轻或免除其侵权责任。非法养殖的赔偿范围包括以下两类：第一，养殖物损失，指养殖物发生事故时的价值，但不包括预期增值或预期收入损失；第二，养殖设施的损失，包括养殖所需的网具、网箱等事故发生时可以采用证据的形式固定下来的生产材料及合理人工费用。值得注意的是，该损失不包括购买饲料和药物等生产资料的损失，因为此类成本已计入发生事故时养殖物价值中。
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三是合理分配举证责任。在处理水域污染损害案件过程中，排污者（责任方）应举证证明受害者遭受的损失与其排污行为无因果关系，方能免除其赔偿责任。具体为：第一，排放的污染物没有造成该损害可能的；第二，排放的可造成该损害的污染物未到达该损害发生地的；第三，该损害于排放污染物之前已发生的；第四，其他可以认定污染行为与损害之间不存在因果关系的情形。但是，举证责任倒置并不意味着受害者不需要承担任何举证责任。受害者仍应举证证明：第一，污染者排放了污染物；第二，受害人的损害；第三，污染者排放的污染物或其次生污染物与损害之间具有关联性，包括污染事实、受害人财产或养殖物遭受损失，以及污染物到达其所属区域等初步证明污染与损害有因果关系。
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关于前述实践中的受害人举证难，笔者建议，养殖户应保存好相关养殖票据，明确投入的成本（如养殖物种苗、养殖场的建设、饲料及人工等费用），损害发生后索赔就有依据。一旦出现污染事故，养殖户应及时向环保和渔政等机关报告，要求对污染进行调查处理，通过有权机关的执法行为，固定污染侵权事实。
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污染损害损失的计算非常复杂，需要考虑客观情况、历史数据、中长期发展趋势等诸多因素。目前，环保行政部门正在推进专业环保鉴定机构的设立，并研讨如何确保取证的客观性和鉴定意见的正确性。人民法院应强化对鉴定意见科学性的审查，严格执行回避制度，鼓励当事人对鉴定意见充分质证，并引入专家辅助人，使法官和当事人能更好地理解鉴定意见涉及的专业问题。
8 V; R2 X& a$ F& V' |' x) } 针对行政案件中发现的问题，笔者建议，加强行政立法和规范性文件的制定工作，查漏补缺，与时俱进。同时，树立依法行政意识，转变重实体、轻程序的观念，建立依法行政监督和违法行政惩戒体系，提高执法人员的责任意识。
0 Z% C- O Q, _% D5 l% u" a, G3 ?6 P 全面加强环境资源保护
- i& C' k( a4 o) h( w 海洋生态环境保护需要人民法院严格司法，刑事案件中，通过附带民事环境公益诉讼，依法判令被告人赔偿修复海洋环境的费用；民事案件中，既要依法判令造成污染的侵权行为一方赔偿遭受损失一方（如养殖户），还要判令其赔偿修复海洋环境的费用；行政案件中，既要依法支持涉海行政机关依法行使管海、用海职能，还要依法保护用海企业和个人的合法权益。
! i- }" t% J. a, I0 i0 U: S8 ^ 同时，加强协调联动，积极构建多元共治机制。一是大力推进海事纠纷多元化解，注重加强与辖区内的相关地方政府及水产、环保等部门的沟通、协调，实现“诉调对接”，多方促调解；二是积极推动建立审判机关、检察机关、公安机关和海事局、海洋局等环境资源保护行政执法机关之间的沟通联系，建立信息共享、工作交流等机制，进一步加强司法与行政执法的有效衔接和配合，共同维护辖区内河流域和海域的生态环境安全；三是推动完善环境资源司法鉴定和损害结果评估机制，为审判工作的顺利开展提供助力。
5 W& ?- ~ B8 t( ?$ h 按照环境资源专业审判要求，人民法院还要注重培养人才，努力打造一支政治强、业务精、素质高的专业化环境资源审判队伍，并积极探索将环境资源民事、行政由一个审判机构审理的“二合一”归口审理模式。
3 b+ r# k# j9 F5 i' c! E2 R 为全面提升环境保护意识，人民法院也要创新方式方法开展海洋资源保护宣传。如针对部分渔民文化水平低、主动学法意愿不强等特点，法院在休渔期可以到渔民聚集地开展巡回审判，就渔业生产典型案件进行公开审理；定期选编环境生态保护案例，在村委会或社区张贴宣传、以案释法。坚持宣传教育和适当的处罚措施相结合，如在沙滩旅游区等容易产生海洋垃圾的地方，除了竖立告示牌、加大海洋保护宣传力度以外，建议实施对乱扔垃圾的行为进行处罚的措施，从源头减少海洋垃圾，营造全社会共同保护海洋环境的氛围。
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（课题组负责人：北海海事法院党组书记、院长唐海波；课题组成员：陆英涛、赵波、张黔鄂、温和贵）
( k+ @' H7 t8 o 本期封面及目录
. l& L. l, [' n* h/ U 《中国审判》杂志2021年第17期
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中国审判新闻半月刊·总第279期
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编辑/孙敏
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