全球主要海洋国家渔业资源治理经验及启示 - 海洋资源可持续开发经验

魏辉兵 · 发表于海洋科普 2024-6-6 21:26:31

全球海洋渔业过度捕捞问题十分突出，渔业资源总体可持续性显著下降。由于美国、欧盟与非欧盟国家挪威、日本和韩国等主要海洋国家在1994年《联合国海洋法公约》正式生效前，就面临渔业过度捕捞问题，随后这些国家采取了一系列“投入控制”与“产出控制” 等治理措施，经过多年的实践探索，取得较好成效。为尽快解决近年来我国近海渔业资源面临的过度捕捞问题，促进海洋渔业可持续发展，迫切需要借鉴国际上主要海洋渔业强国的成功经验，完善我国海洋渔业资源治理，在投入控制上完善海洋渔业资源调查评估和捕捞许可等制度，在产出控制上完善捕捞总量制度和渔业配额管理。

全球海洋渔业过度捕捞问题突出

（一）全球海洋渔业资源总体可持续性显著下降

2015年全球渔业总产量为1.68 亿吨，其中，海洋捕捞量为8120万吨，占野生渔业捕捞量的87.6%，占渔业总产量的48.33%。如图1所示，尽管海洋捕捞量在全球渔业总产量中的占比逐年下降，但海洋捕捞业对解决很多国家和地区的贫困、饥饿问题以及保障全球食物安全做出了重要贡献。尤其在一些发展中国家和地区，鱼类不仅能够维持日常营养所需，还可以用来制作鱼油、鱼胶、动物饲料、肥料，并在生物医药领域担任越来越重要的角色。然而，根据联合国粮农组织对全球野生渔业资源的评估显示，1974年到2015年间，全球野生渔业资源可持续水平从90%下降到66.9%，不可持续的过度捕捞从10%上升到33.1%。2015年，全球有33.1%的野生渔业资源面临不可持续的过度捕捞，59.9%的野生渔业资源已达到最大可持续捕捞，仅有7%的野生渔业资源处于捕捞不足。尽管在过去40多年间，全球养殖渔业发展迅速，但全球野生鱼类资源并未得到改善，尤其是海洋渔业资源过度捕捞问题十分突出。

（二）不同类型海洋国家先后出现过度捕捞问题

在全球海洋渔业资源总体可持续性持续下降的同时，不同类型主要海洋国家在1950年到2016年的60 多年间，先后出现不同程度的渔业过度捕捞问题。据联合国粮农组织统计，在1950年到1970年左右，全球海洋捕捞以捕捞技术、捕捞能力强的秘鲁和日本为主，主要围绕公海海域和本国近海进行捕捞作业。在1970年到上世纪90年代中期，由于海洋资源管辖权的缺失，全球海洋捕捞呈现多元化格局并日益呈现出过度捕捞问题，带来部分国家海洋渔业资源衰退，尤其是具有较强捕捞能力的海洋国家，如秘鲁、美国、日本、挪威、韩国，资源衰退更为突出；同一时期，伴随着发展中国家捕捞技术逐步提高、捕捞能力逐步增强，中国、印度尼西亚、印度、越南、菲律宾等沿海国家的海洋捕捞量逐渐增加，海洋渔业由捕捞能力不足到逐渐充分捕捞。1994年《联合国海洋法公约》正式生效。该法明确规定各沿海国拥有其海岸线200海里专属经济区内的渔业资源权，而公海的海洋渔业资源按照配额管理进行全球分配，结束了全球海洋渔业资源无序捕捞时代。以此为开端，以前处于过度捕捞的发达国家为解决其本国近海渔业过度捕捞带来的资源衰退问题，陆续对其海洋渔业进行了综合治理，部分海洋强国如美国、挪威的捕捞量长期保持在可持续捕捞水平，部分海洋发达国家如日本和韩国等控制近海捕捞量、并保持下降趋势。与此形成反差的是，主要沿海发展中国家由于捕捞业能够保障食物供给与解决民生就业等问题，加之捕捞技术进一步提升，捕捞能力日益增强，海洋捕捞量不减反增，由充分捕捞快速演变为严重过度捕捞（见图2和表1）。

主要海洋国家对渔业过度捕捞问题的治理历程与经验

全球主要海洋国家和区域，如美国，挪威等欧洲国际，日本和韩国，在上世纪80年代中后期对所在国/区域采取了近海渔业资源综合治理，并取得较好成效。如表2所示，各国对近海渔业过度捕捞问题的治理除了技术性措施外，主要集中在“投入控制”政策和“产出控制”政策（投入控制是指对捕捞从业者准入、渔具、渔船等投入要素的限制，主要包括许可证制度、捕捞权、渔业权、减船政策等；产出控制是指对总可捕捞量的限制和分配，主要包括总可捕捞量制度、配额管理等）。

（一）美国海洋渔业治理历程与主要政策

2015年美国海洋捕捞总量为441.95万吨，其中，阿拉斯加州所在的北太平洋捕捞量为273.89万吨，占全美捕捞总量的61.07%，是美国最为重要的海洋渔区之一。上世纪80年代，由于海洋捕捞技术提升，捕捞能力大幅度增强，美国海洋捕捞量从1950年的254.17万吨曾达到顶峰时期1988年的560万吨，导致以阿拉斯加为主的几个近海渔区均呈现过度捕捞问题。为解决这些问题，美国联邦海洋渔业管理局在1976年实施了以《马格努森—史蒂文斯渔业养护和管理法案》（Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management A c t ，简称M S A）为基础的渔业法案，建立了美国商业渔业和休闲渔业的管理规则并取得了较好成效。从上世纪90年代后期至今，受MSA 法案生效影响，美国海洋捕捞量始终控制在500万吨左右，近海渔业资源得到较好修复。

美国采取的主要治理政策有：

一是在投入控制上采取了捕捞许可制度、资源调查评估制度与观察员项目。捕捞许可制度，是指任何从事商业渔业或休闲渔业的从业者必须持有入渔许可。资源调查评估制度，是指1996年MSA法案修订后，美国开始对渔业资源进行评估，通过评估渔业资源可持续性指数，对主要渔区的渔业资源是处于“恢复重建”、“正处于过度捕捞”，还是“完全过度捕捞”状态进行评估，为制定下一年度的渔业“产出控制”政策提供科学依据。“观察员项目”自1972年实施至今，根据MSA法案要求在随机抽取的捕捞渔船有30%以上航次必须有监察员陪同上船监测海岸渔业活动，并为渔业资源治理、渔业统计搜集一手数据资料。

二是在产出控制上主要采取总可捕捞量制度、配额与渔获物上岸统计报告制度。总可捕捞量（total allowable catches，TACs）制度是美国渔业治理最重要的制度之一，即以资源调查评估制度与观察员项目为基础，确定各主要海域、主要经济鱼种的年总捕捞量。截至2016年，美国联邦渔业管理局已对478个海洋渔业品种实施总可捕捞量控制，在此基础上由8个区域管理委员会总计实施了46个渔业管理计划。配额制度是在TACs制度下，对从事商业渔业或休闲渔业的渔船或人捕捞渔获物总量的限额，主要包括渔业部门、合作社和渔民等所有渔业利益相关者的限制准入权项目（Limited Access Privilege Programs，简称 LAPPs）中的个体捕捞配额项目（Individual Fishing Quota，简称IFQs)和个体可转让配额项目（Individual Transferable Quote Programs，简称ITQs）以及渔业社区发展捕捞份额项目（Fishing Community Development Quota Programs，简称 CDQs）。截至2016 年，美国在8个海区实施了16个渔业配额管理项目。渔获物统计报告制度，是指任何从事商业渔业或休闲渔业的从业者需要报告捕捞活动中的渔网具作业类型和数量，捕捞的鱼类品种和重量，涉及捕捞作业的渔业区域、捕捞时间、捕捞数量、加工预估计数据和实际应用数据等情况。

（二）挪威等欧洲国家海洋渔业治理历程与主要政策

2 0 1 5 年欧洲海洋捕捞量为1393.05万吨，除俄罗斯联邦外，捕捞量较多的国家有挪威、冰岛和欧盟主要成员国西班牙、丹麦、英国和法国。欧洲海洋捕捞量从1950年的572.95万吨曾达到上世纪80年代顶峰时期的2200万吨，由于早期北大西洋海洋资源管辖的缺失，引发欧洲各国对北大西洋渔业资源的争夺，导致捕捞渔船数量持续增加、捕捞能力迅速扩张，造成严重的过度捕捞。作为欧洲最大的经济体欧盟，为保护各成员国渔民利益，于1973年制定《准入条约》，并在1983年对该草案进行修订，明确规定成员国12海里外的海域受欧盟共同渔业政策的准入限制，欧盟成员国的渔船有进入其他成员国海域以及欧盟成员国与其他非欧盟国家如挪威共同海域相互入渔的权利。近年来，由于欧盟共同渔业政策调整，捕捞量从顶峰时期1988年的911万吨逐步下降到2016年的486万吨。挪威作为非欧盟成员国一直是欧洲最主要海洋渔业国之一。早在1964年就建立了渔业管理部门，也是世界上最早成立的渔业管理机构之一。在1969年经历了鲱鱼危机并在1972年捕捞量达到历史峰值320万吨后，挪威于1973年成立渔业资源管理委员会，开始对过度捕捞进行治理。随后，挪威在1989年又经历了鳕鱼危机，渔业部门进一步改革渔业资源管理制度，并取得显著成效。近年来，挪威捕捞量保持在220 万吨左右。

欧洲海洋渔业治理主要依赖于欧盟国家共同执行的欧盟共同政策和非欧盟成员国挪威等国的渔业治理，共同之处在于：一是在投入控制上采取了捕捞权制度、渔区准入制度和减船计划。欧盟于1995起开始全面实施捕捞权制度，适用于所有欧洲渔船，并规定在欧盟成员国内可买卖、出租及转让。渔区准入制度中严格制定了入渔权利与入渔区范围。“减船计划”始于1983 年，至今已实施了4次，其目的是通过减少成员国捕捞渔船数量从而削减捕捞能力，降低捕捞强度。前两次减船计划由于未能对特定捕捞的鱼类种群、作业类型、渔船结构和统计进行详细规划，成效并不显著；后两次减船计划设立了独立的专家咨询小组，评估并制定详细计划和差异化减船补贴，成效较好。二是产出控制上主要采取了TAC制度、配额与废弃渔获管理。TAC 与配额制度是欧盟共同渔业政策（CFP）的主要内容。欧盟委员会每年都会以法规形式制定TAC，由渔业部长理事会分配给成员国，成员国再分配给渔民、渔船、渔业组织。欧盟对配额采取灵活措施，综合考虑成员国传统捕捞权问题后将鱼种的可捕总量和配额分配给成员国；废弃渔获管理主要是禁止丢弃渔获行为，即渔业者除了捕捞目标鱼种外，弃鱼量应控制在总捕捞量5%以内。

挪威与欧盟海洋渔业治理差异在于：挪威在产出控制上，对TAC 制度、配额管理以及废弃鱼获管理等制度实施时间早于欧盟。

（三）日本海洋渔业治理历程与主要政策

2015年日本海洋捕捞总量为345.6万吨，其中，近海捕捞量占92%左右，其余为远洋渔业产量。日本海洋捕捞量从1950年的295.56 万吨曾达到顶峰时期1984年的1147 万吨，占全球海洋捕捞的15.94%，是当时全球最大的海洋捕捞国家。受《国际海洋法公约》对公海渔业的配额管理影响以及对近海过度捕捞的反思，日本采取了一系列治理措施，近年来，日本近海捕捞量降至300多万吨。

日本采取的主要治理政策有：一是在投入控制上，采取捕捞许可制度和渔业权制度。捕捞许可制度主要是限制渔船大小、数量、作业方式、作业时间、渔具网目尺寸等，目的是为了保护渔业资源，预防捕捞强度过大的渔船和破坏力较强的渔具。渔业权制度指对沿海占用某些水域从事渔业活动的渔民团体实施渔业授权制度，渔业权海域通常是渔民团体共同经营的渔场，可分为区划渔业权和共同渔业权。二是产出控制上主要采取了TAC制度。日本设定7个渔业种群的总可捕捞量，占日本近海捕捞总量的40% 左右。TAC设定的渔业种类是以渔获量、资源状况及外国渔船捕捞的品种为基准考虑而设定的。同时，基于上述TAC制度的作业渔船还需签署各海域的管理协定。TAC主要包括对渔民社区捕捞量、单位渔船和渔民捕捞量实施和对渔民、渔船以及网具实施的TAC。

（四）韩国海洋渔业治理历程与主要政策

2015年韩国海洋捕捞量为164.77 万吨，主要来自太平洋临近韩国近海和周边共同海域。韩国海洋捕捞从1950年的22.26万吨曾达到顶峰时期1986年的265.64万吨。随着过度捕捞加剧，渔业资源逐渐衰退，韩国采取了一系列的海洋渔业治理措施，近年来稳定在200万吨左右。

韩国采取的主要治理政策有：一是投入控制上采取捕捞许可制度和减船政策。捕捞许可制度规定了从事渔业相关生产的单位或个人，经国家认证后方可从事捕捞活动。捕捞许可证最长有效期为5年，期间不许进行交易。许可证制度是根据海域区位及渔船吨位实施分级管理和审批，并且详细规定了渔船作业类型、捕捞方法、捕捞期限、证书有效期限、作业海域、渔获物品种等许多规定。减船政策，主要由政府主导，分为两类减船，即全面减船和特别减船，目标是保护渔业资源、提高近海渔业生产率和竞争力。二是产出控制上采取TAC 制度。韩国于1999年正式引入了TAC制度，依照《水产资源管理法》对近海渔业资源进行调查评估，并根据评估结果和自然、社会等因素，确定对哪些鱼种和海域设定总可捕捞量。截至目前，已有11 个渔类品种采取了TAC制度。除上述治理措施外，对40个鱼类品种采取了最小尺寸管理，对41个鱼类品种采取禁渔区管理，并同时采取了资源恢复性的季节性休渔和渔业资源保护区建设。

主要海洋国家海洋渔业治理经验对我国的启示

为解决我国近海渔业过度捕捞问题，我国政府在上世纪80年代后陆续出台了一系列治理措施。这些措施对促进海洋渔业可持续发展起到一定作用，但从总体上看，我国海洋渔业治理长期处于“投入控制”过多与“产出控制”匮乏之间的不平衡状态。从美国、挪威、欧盟、日本和韩国的海洋渔业治理历程与经验看，我国“产出控制”政策起步晚了近20年。基于此，结合我国渔情，应充分借鉴上述国家在海洋渔业治理上的成功经验。

第一，在投入控制上，完善海洋渔业资源调查评估和捕捞许可等制度。一是借鉴美国资源调查评估和观察员项目，对我国海洋渔业资源进行科学评估，并完善现有渔业统计制度。首先，应加强近海渔业资源的科学调查，科学准确地评估渔业资源可捕捞品种及其最适捕捞量，从而明确下一年度的渔业总可捕捞量；其次，应加强海洋渔业从业者数量、渔船数量与功率、单船捕捞量、作业类型、上岸港口、加工与进入市场等产业链所有环节的数据统计，确保捕捞环节与进入流通和市场环节的数据一致性；再次，运用资源调查数据支撑评估主要海区的重要鱼类资源过度捕捞程度，建立主海区的渔业可持续评价指数，为渔业资源修复、重建提供科学依据。二是借鉴日本、挪威的捕捞许可制度和渔业权制度，完善我国捕捞许可制度。对以海为生的传统生计渔民与商业渔业资源开发主体实行差别化赋权。对生计渔民，可探索沿岸渔场与海域的渔业权制度，保障其基本民生权益。对工商资本渔业，探索限制准入权制度，发挥资源可捕量对资源保护的调节作用。三是借鉴欧盟减船计划后期的成功经验，完善我国现有的减船转产制度。将目前渔船升级改造政策和转产转业政策相结合，将减船转产与渔民社会保障制度相结合，解决渔民上岸无地的后顾之忧问题。

第二，在产出控制上，完善海洋捕捞总量制度和渔业配额管理。根据海洋渔业资源的科学调查评估，合理确定与资源再生繁殖速度相符合的渔业可捕捞总量，改进海洋捕捞总量制度。根据各海域、各沿海渔区资源禀赋、生态特征与历史捕捞量，分配各渔区或鱼类品种的可捕捞量。借鉴美国、挪威和韩国的渔业配额管理经验，完善我国海洋渔业配额管理。根据我国海洋鱼类资源的洄游特征，选择非洄游品种，且兼具高经济、生态价值的鱼类品种进行渔业配额管理：一是个体捕捞配额。在确定的时期和指定的区域内，个体捕捞配额拥有者可以从总可捕捞量中分配一定比例的捕捞指标、捕捞一定数量的鱼类资源。二是个体可转让配额。个体可转让捕捞配额拥有者可以将其持有的固定配额在市场进行转让，通过转让持有的渔业配额获得相应经济补偿。三是共同发展配额。依赖近海渔业资源为生的沿岸传统渔村或渔业组织，可以从总可捕捞量中获取一定的份额，主要用来补偿近海或周边水域开发过程中经济利益受到影响的社区。

文章来源：《中国发展观察》

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